Формы и методы государственного управления в современных условиях развития

Отдавая должное правовому режиму подчинения и связанной с ней дисциплины, мы должны воздержаться от необоснованно широкого понимания и распространения на всю область административно-правового регулирования. Будучи потаенной мечтой всех тоталитарных правителей, подчинение охватывает только относительно узкий сектор административного регулирования, вне пределов которого действует другой алгоритм взаимодействия управляющего и управляемого, предполагающий явно видимый предел воли носителя исполнительной власти, равно как и гарантии защиты прав и интересов управляемого от незаконного или необоснованного управленческого воздействия. Круг этих гарантий весьма широк и разнообразен. Достаточно упомянуть лишь некоторые, такие как судебные обжалования актов органов управления, освобождение от ответственности за неисполнение незаконных указаний и требований, имущественная ответственность органа управления за ущерб, причиненный незаконными действиями гражданам и организациям.

1. Представляется, что социально-экономическая формация, заложенная в своей основе в 1917 году и предполагавшая построение общества по новым принципам, включая, конечно же и новые механизмы управления, в последующем своем развитии восприняла исторический опыт государственного управления в царской России как некий постулат, нуждающийся в совершенствовании, улучшении использования в интересах трудящихся, но не подлежащий изменению в своей первооснове. Новая социалистическая власть, приложившая фантастические усилия к недопущению реставрации самодержавного режима, в сущности сама шаг за шагом шла по пути реставрации. При этом многие нововведения превзошли способы управления, использовавшиеся царским режимом. Здесь достаточно упомянуть создание системы наркоматов по всем без исключения отраслям народного хозяйства и административного подчинения этим наркоматам всех государственных предприятий, [77] что придало народному хозяйству страны статус административно-командной экономики.

77

Постановление ЦИК и СНК СССР об организационных мерах в области советского и хозяйственного строительства от 14 апреля 1934 г.

2. Употребляя термин «реставрация» мы должны превзойти идеологические маневры новой социалистической власти и обратить внимание на ее (власти) стремление к авторитарному управлению, в основе которого лежит единовластие назначенного администратора, предоставление ему весьма широких полномочий монопольного типа и подчинение этому администратору всех управляемых. Последние, как правило, лишаются возможности какого бы то ни было выбора в режиме своей самодеятельности, кроме как находиться в подчинении. От тиранического управления этот режим отличается только наличием у подчиненных неких гражданских прав и свобод.

Если в период между завоеванием власти и ее государственно-правовым управлением использование авторитарных методов управления, репрессий, конфискаций и всего того, что мы ассоциируем с революцией вполне оправдано, то в неизменности этой политики в дальнейшем сквозит приверженность к авторитаризму в принципе, а не только, как писал К. Маркс, видя в насилии «повивальную бабку истории».

Неизбежно встает вопрос – является принуждение юридического или физического лица к подчинению, а через него к действиям, требуемым в целях публичного управления или принуждение к подчинению – распространенный, но не единственный способ управления?

3. Общепринятой позицией служит авторитарность и принудительность государственного управления, нормируемая в зависимости от политического момента, состояния общества и степени его единства. Либеральные идеи могут существенно повлиять на стиль управления, его правовые формы, но даже при этом власть «должна сохранять порох авторитаризма сухим» и быть готовой к повороту событий.

Сказанное прямо и непосредственно проектируется на понимание сущности административно-правовых отношений, как пишет Ю. Н. Старилов, построенных «…на началах власть-подчинение», в которых отсутствует юридическое равенство сторон. [78] Вся доктрина административного права и государственного (публичного) управления исходит из незыблемости подчинения как исходного условия, без которого не может осуществляться управление.

78

См. Общее административное право. Изд. ВГУ. Воронеж. 2007 г. с. 90.

Вместе с тем, эта презумпция не защищена от критики. С принятием Конституции России 1993 г. и последующего правового развития возникли способы осуществления управленческого воздействия не только «сверху-вниз», не только как властного веления, но и путем координации управляющих субъектов или реординации управляющего и управляемого. в этих случаях конструкция «власть-подчинение» теряет свою универсальность, а управленческие отношения стремятся во многих случаях к горизонтилизации или даже к «смене полярности». Но дело не только в этом. Схемы, построенные на базе «власть-подчинение», абсолютизируя, придавая ему всякий сакральный смысл, одновременно обедняют роль управляемого, низводя роль последнего к подчинению, т. е. покорности, послушанию. Не оспаривая сущность власти как явления, наполняющего содержанием и смыслом статус и компетенцию органа исполнительной власти, следует предположить, что подчинение не единственное правовое состояние управляемого субъекта. Исходящая от органа управления управленческая энергия обладает возможностью материализоваться и в другие состояния управляемого субъекта.

Одно из них – долженствование, при котором субъект руководствуется позитивными обязываниями безличностного характера, исходящими от государства и его органов, как правило, в общенормативной форме. В теоретико-правовой литературе за этим способом реализации власти прочно укрепился термин исполнение права. Нет необходимости доказывать, что соблюдение правил дорожного движения не требует использования подчинения (за рядом специальных ситуаций), а осуществляется в режиме признанной всеми целесообразности или долженствования.

Не нуждается в использовании подчинения и такой способ отправления исполнительной власти как административное декларирование, а именно обнародование тех или иных обязанностей или запретов, преследующие удовлетворение публичных интересов. Например, борьба с эпидемиями, стихийными бедствиями не может не опираться на соответствующие ограничительные меры.

В юридической литературе нет единого мнения о природе весьма известного способа обеспечения правопорядка – административного принуждения. Как известно, круг этих мер широк, они применяются как в целях предотвращения совершения правонарушений так и защиты от самых различных угроз интересам общества и физических лиц. Важно подчеркнуть, что меры административного принуждения есть способы создания возможности для юридического или физического процедурного или процессуального воздействия на управляемых субъектов урегулированного нормами права при отсутствии вины, противоправного поведения и других признаков правонарушения.

В последние годы широкое применение получил алгоритм деятельности исполнительных органов в обобщенном виде, именуемый администрированием (налоговое, технологическое, миграционное и др.) При ближайшем рассмотрении улавливается генетическая связь администрирования с административным с административным принуждением с той лишь разницей, что администрирование преследует цель понуждения лица к совершению положительных действий, служащих благу общества.

Конечно же названными режимами варианты правового взаимодействия органа исполнительной власти и управляемых юридических, физических лиц, других субъектов. Административное право предстает в этом свете как широкий комплекс, охватывающий юридический инструментарий взаимодействия субъектов, существующих не только в режиме «власть-подчинение», но и в других, более сложных и более созидательных режимах.

Заслуживающей внимания является и тенденция, связанная с упорядочением прав и порядка их реализации в области наложения административных наказаний. С принятием КОАП РФ, Налогового кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ, обновлением таможенного, природоохранного, трудового законодательства возникла реальная возможность облечь управленческие правонарушения и их квалификацию в соответствующие формализованные юридические составы. Но еще важнее отметить, что органы исполнительной власти, наряду с гражданами и организациями, признаются потенциальными правонарушителями, способными нести административную и иную ответственность. Здесь достаточно упомянуть меры т. н. «бюджетной ответственности», предусмотренные КОАП РФ и БК РФ, адресованные органам власти, нарушающим порядок исполнения федерального и региональных бюджетов.

Экономическая и социальная политика в стране характеризуется в постреформенное время чередованием периодов относительного благополучия и периодов кризисов, вызванных внутренними и международными причинами. Нормативное регулирование нередко заменяется или дополняется «ручным управлением», повышающим роль прямого администрирования. Тем не менее непреложной является закономерность снижения степени административной зависимости предприятий, организаций, граждан и их различного рода объединений от органов исполнительной власти, переход управления на регулирование экономических и социальных отношений непосредственно законом. Более того, затронутые выше феномены, такие как расширение сферы судебной защиты прав юридических и физических лиц от действий органов исполнительной власти, возникновение деликтоспособности последних, расширение практики материально-правового и процессуального нормативного регулирования административной деятельности, свидетельствуют о начале «тектонического сдвига» во взаимоотношениях органов исполнительной власти с окружающим их миром. Согласно прогнозу В. Е. Чиркина, конституционное развитие в будущем должно предполагать соревновательность и одновременно сотрудничество по вопросам использования государственной власти в интересах развития общества [79] (выделено мною – С. З.). Следует предположить, что в новых социально-политических условиях полномочия, предоставленные органам исполнительной власти, преобразуются в их обязанности, а прежние обязанности юридических и физических лиц имеют тенденцию к превращению в их права и защищаемые законом интересы. Так, господствовавшее в недалеком прошлом понимание налоговых органов как носителей сугубо властных прерогатив в отношении налогоплательщиков, очень медленно, но неуклонно переходит в плоскость взаимодействия, оказания специфических услуг юридическим и физическим лицам в целях оказания помощи по самостоятельной уплате или предусмотренных законом налогов и сборов, что, кстати, находится в полном соответствии со ст. 57 Конституции РФ. Логика событий в данном случае и в целом может быть изложена следующим образом: орган исполнительной власти обязан (или должен быть обязан) оказать содействие, помощь юридическому или физическому лицу с целью безвозмездного исполнения последними своих собственных обязанностей, вытекающих из закона во избежание ответственности перед законом, а гражданин, предприятие, организация имеют право на получение этой помощи.

79

Государство и право на рубеже веков (материалы всероссийской конференции). ИГП РАН 2000. С. 18