Институт парламентского расследования в Российской Федерации

Ученые выделяют парламентский, административный, независимый (аудиторский) финансовый контроль. Органы муниципального финансового контроля находятся вне системы органов государственного финансового контроля.⁵⁵ Образованные исполнительной властью и ей подотчетные органы осуществляют внутренний государственный финансовый контроль. Парламентский контроль принято называть внешним.⁵⁶ Выделяют органы общей (Счетная палата РФ, контрольно-счетные палаты субъектов РФ, подразделения законодательных органов), отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции.⁵⁷ Действующим российским законодательством предусмотрено, что законодательные (представительные) органы осуществляют предварительный, текущий, последующий финансовый контроль.⁵⁸

Участниками правоотношений, возникающих при реализации парламентом контрольных функций в финансовой сфере, являются государственные органы представительной власти; государственные органы, имеющие исполнительно-распорядительные функции и, с одной стороны, являющиеся объектом финансового контроля со стороны представительной власти, а с другой – осуществляющие внутренний (ведомственный) финансовый контроль; органы местного самоуправления, являющиеся участниками бюджетного процесса; имущественно-хозяйственные органы и организации, пользующиеся финансовыми ресурсами государства.⁵⁹

Как считают ученые, в настоящее время организационно-правовая система финансового контроля в России не является эффективно функционирующей.⁶⁰ Так, не предусмотрены действенный механизм контроля за самой Счетной палатой Российской Федерации и порядок взаимодействия с другими субъектами, осуществляющими контрольные функции.⁶¹ Отсутствуют четкие границы между сферами юрисдикции контролирующих органов как по горизонтали, так и по вертикали. В то же время «парламентский надзор за деятельностью исполнительной власти, включающий, в частности, утверждение и контроль за исполнением бюджета, является одним из столпов демократического государственного устройства, а потому не может быть ограничен ни по объектам, ни по предмету.⁶² Одной из актуальных проблем является отсутствие единой концепции государственного финансового контроля в России. Остаются не принятым федеральный закон о государственном финансовом контроле. Отсутствует федеральное законодательство, налагающее меру ответственности за неисполнение представлений и предписаний контрольно-счетных органов, за непредставление информации, предоставление неполной, недостоверной информации, за отказ от допуска на проверяемый объект. Парламенты субъектов Российской Федерации не могут устанавливать меры бюджетной ответственности. Контрольные органы субъектов РФ не предусмотрены в системе органов, рассматривающих административные правонарушения, связанные с использованием бюджетных средств.⁶³

Таким образом, выделение контрольной функции в числе ведущих функций парламента является вполне обоснованным. Содержание данной функции зависит от особенностей становления и реализации контрольных полномочий в странах различных правовых систем. Парламентский контроль включает в себя парламентский финансовый контроль, который является видом государственного финансового контроля. В рамках реализации контрольной функции возможно исполнение парламентом судебных полномочий, а именно в случаях осуществления права разрешения в процессуальном порядке вопроса о привлечении к ответственности виновных субъектов.

1.2. Конституционно-правовое регулирование парламентского контроля в Российской Федерации

Как отмечает А.К. Колибаб, данные парламентского контроля более точно и ярко говорят о состоянии дел в государстве, чем предлагаемые и принимаемые законы. Парламент, не обладая достаточными средствами воздействия на государственный аппарат, может благодаря контрольным полномочиям хотя бы фиксировать нарушения в системе государственного управления, предавать их гласности, тем самым сдерживая правительство.⁶⁴

В литературе парламентский контроль, парламентское расследование как форма парламентского контроля рассматриваются как важные механизмы реализации правозащитной и правоохранительной деятельности.⁶⁵ Поскольку парламентский контроль признается составным элементом механизма контроля за соблюдением прав человека, а «способность осуществлять его зависит от соотношения законодательной и исполнительной власти, исследователи считают необходимым расширение контрольной функции парламента, так как этот способ обеспечения прав граждан используется еще недостаточно, а полномочия Федерального Собрания в указанной сфере урезаны. Российская Конституция, к сожалению, отводит парламентскому контролю незначительное место».⁶⁶ В демократических государствах парламенты являются «центральным звеном правоохранительной системы, и для определения места парламента в системе государственных органов важное значение имеет его компетенция».⁶⁷

7 мая 2013 года после многолетних дискуссий был принят Федеральный закон № 77-ФЗ «О парламентском контроле». Его принятие восполнило пробел конституционного положения о том, что Федеральное Собрание РФ - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации (ст. 94).

Принятие Закона № 77-ФЗ приобретает особую значимость, поскольку законодательно оформило порядок реализации такого правозащитного механизма, как парламентский контроль, поскольку в качестве одной из его целей согласно ст. 2 Закона № 77-ФЗ является защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина. В качестве цели парламентского контроля указано и противодействие коррупции (п. 5 ст. 2 Закона № 77-ФЗ). Особенно важным является то, что в соответствии со ст. 2 Закона № 77-ФЗ в числе целей парламентского контроля указано на укрепление законности и правопорядка, обеспечение соблюдения Конституции РФ, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов. Таким образом, субъекты парламентского контроля общефедерального уровня осуществляют деятельность по обеспечению реализации Конституции РФ и защите прав и свобод личности. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина является также и принципом парламентского контроля (п. 2 ч. 1 ст. 3 Закона № 77-ФЗ).

Следует отметить особое значение закрепленного в п. 5 ч. 1 ст. 3 Закона № 77-ФЗ принципа системности парламентского контроля. Значимость данного принципа состоит в том, что системность применения всех форм парламентского контроля, комплексный подход к решению стоящих перед субъектами парламентского контроля вопросов сделает возможным достижение целей парламентского контроля. Подчеркнем, что далеко не каждая форма парламентского контроля способствует достижению всех поставленных в Законе № 77-ФЗ задач, поэтому важным является систематическое применение данных форм по мере их необходимости. В этой связи представляется важным и обоснованным установление в гл. 3 Закона № 77-ФЗ правовых основ планирования и осуществления парламентского контроля. При этом парламентское расследование как форма парламентского контроля представляет именно то средство, проведение которого может способствовать достижению всех указанных законодателем задач.

Стоит отметить, что, возлагая на субъекты парламентского контроля соответствующие задачи по достижению целей парламентского контроля, с учетом значимости реализации всех функций парламента и социальной роли законодательного (представительного) органа государственной власти в Законе № 77-ФЗ четко прослеживает отделение парламентского контроля от деятельности по осуществлению правосудия, расследования преступлений, оперативно-разыскной деятельности, деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и указано на недопустимость вмешательства субъектов парламентского контроля в данную деятельность (ч. 3 ст. 3). Эти положения соответствуют конституционной норме о самостоятельности органов всех ветвей власти (ст. 10 Конституции РФ).

Закрепление принципа гласности парламентского контроля (п. 6 ч. 1 ст. 3 Закона № 77-ФЗ) обеспечивает реализацию и усиливает не только контрольную функцию парламента, но и его представительную функцию. Отметим, что закрепленные в ст. 2 Закона № 77-ФЗ цели парламентского контроля призваны способствовать также и более качественной реализации законотворческой функции парламента.

Отметим, что Закон № 77-ФЗ в качестве субъектов парламентского контроля определяет именно общефедеральные органы – Парламент России, его палаты, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, образуемые ими органы. Данное положение соответствует положениям ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, согласно которой система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, а также п. «н» ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, в соответствии с которым установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии с изложенным нельзя не указать на целесообразность закрепления в региональном законодательстве контрольных полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме того, нельзя не отметить отсутствие в числе форм парламентского контроля (ст. 5 Закона № 77-ФЗ) такой конституционно определенно формы, как выдвижение обвинения перед Президентом РФ для отрешения его от должности (ст. 93 Конституции РФ). За пределами законодательно установленных форм парламентского контроля остался и правовой мониторинг, предполагающий изучение, наблюдение за практикой реализации законов без вмешательства в деятельность правоприменительных органов. Не стоит акцентировать внимание на значимости правового мониторинга в достижении поставленных в Законе № 77-ФЗ целей, состоящих, в частности, в выявлении ключевых проблем в деятельности государственных органов Российской Федерации, повышении эффективности системы государственного управления и привлечении внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранении, изучении практики применения законодательства Российской Федерации, выработки рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства Российской Федерации и повышении эффективности его исполнения.