Институт парламентского расследования в Российской Федерации

Институт парламентского расследования применяется в большинстве стран в случаях массовых нарушений прав человека, в ситуациях, когда на права человека посягают высшие должностные лица, в других сложных обстоятельствах, которые не могут быть решены иными органами государственной власти. Поэтому ученые говорят о том, что институт является общеправовым элементом, необходимым любому государству.⁹⁸ В Великобритании в связи с фактами нарушения кодекса поведения и утечки информации в государственных органах парламентское расследование стало единственным инструментом решения проблем национальной безопасности, с которыми не могли справиться полицейские органы.⁹⁹

Проведение парламентских расследований – это обычная практика в зарубежных странах, являющаяся мощным инструментом контрольной деятельности. Как отмечают исследователи, чаще всего создаются комиссии в тех странах, в которых нет политической ответственности правительства перед парламентом. Деятельность комиссий широко освещается в печати. Комиссии имеют право запрашивать информацию не только от государственных органов, но и общественных организаций.¹⁰⁰ Так, в США отсутствует практика вопросов, интерпелляции, но широко проводятся парламентские расследования.¹⁰¹ В Великобритании подчеркивается значимость парламентских расследований, в частности, по сравнению с министерскими проверками. Широко освещался ход расследования по обстоятельствам, связанным с вводом войск в Ирак.¹⁰²

Право Конгресса США проводить расследования не зафиксировано в Конституции Штатов, поэтому в течение многих десятилетий велись дебаты и судебные слушания о границах расследований и правилах их проведения. В 1957 году Верховный Суд США постановил, что право Конгресса проводить расследования является естественным и необходимым для осуществления законодательных функций.¹⁰³ Правовым основанием парламентского расследования часто выступает прецедентное право, при проведении расследований используются правила-процедуры Постоянного подкомитета Сената по расследованию деятельности комитета правительственных дел, принятые в виде Резолюции Сената № 62 от 28 февраля 1991 года.¹⁰⁴ Специальные комиссии имеют доступ ко всем документам, включая секретные; должностные лица и граждане должны являться по вызову комиссий и дать показания, отказ грозит обвинением в неуважении к парламенту и наказанием. В Италии, Японии парламентские расследования заканчивались отставкой премьер-министров, а затем и судом. В 1974 году они привели к отставке Президента США Р. Никсона.¹⁰⁵ На Украине расследование в 1998 году привело к отставке премьер-министра и министров.¹⁰⁶ В США создавались комиссии, занимающиеся расследованием вопросов радикального ислама, исламского терроризма в связи с событиями 11 сентября 2001 года. Обращение именно к парламентскому расследованию подчеркивает действенность данного правового института.

В странах Латинской Америки «суперпрезидентская» форма правления функционирует в условиях значительной слабости законодательной власти и ее почти полного подчинения президенту. Объясняется это факторами социально-экономического, политического и исторического характера. Между тем относительная слабость законодательных органов не означала, что они полностью потеряли свои функции.¹⁰⁷ Конституциями или законами стран Латинской Америки предусматривается образование комитетов по расследованию. В последние годы национальные Конгрессы предпринимают попытки осуществить парламентский контроль, например, в Бразилии.¹⁰⁸ Полагаем, что такому процессу способствовало конституционное закрепление контрольных полномочий парламентов. Конгресс может обязать членов кабинета министров отвечать на вопросы или давать объяснения по поводу результатов расследований. Таким правом обладают законодательные органы Боливии, Бразилии, Колумбии, Эквадора, Мексики, Панамы, Венесуэлы.¹⁰⁹ В Бразилии комиссии по расследованию, образуемые Палатой депутатов и Федеральным сенатом в качестве совместных или раздельных, постоянные комиссии палат вправе не только приглашать государственных министров для получения информации, но и получать свидетельские показания от любого должностного лица или гражданина.¹¹⁰ Таким образом, вне зависимости от формы правления парламентские расследования выступают неотъемлемым инструментом парламентского контроля, который в свою очередь выступает традиционной функцией любого законодательного органа.

А.Н. Шерин, анализируя выделяемые английскими учеными классификации функций законодательных органов, приходит к выводу о том, что институт парламентских расследований, как правило, прямо не относят к институту парламентского контроля, но упоминают в числе важных функций парламентов. Е. Уэйд, Г. Филипс главной функцией парламента считают парламентский контроль, следующей по значимости – законодательную функцию, на третьем месте - «разные функции» (судебные функции, принятие петиций, учреждение следственного комитета для расследования любого дела, имеющего государственное значение). Д. Кумбс на первое место ставит воздействие на правительство (вотум недоверия, министерская ответственность, импичмент и т. д.), иные, не менее важные полномочия: издание законов, утверждение бюджета, контроль за администрацией (депутатский запрос, следственные комиссии по расследованию деятельности тех или иных органов и т. д.), организация работы самого парламента.¹¹¹

Тем не менее парламентское расследование является формой парламентского контроля, имеющей определенную специфику, отличающую его от других форм реализации контрольной функции законодательного органа. Проведение парламентского расследования направлено не только на реализацию контрольных полномочий парламента по отдельному факту или обстоятельству, но и на решение проблем правового регулирования конкретных общественных отношений. Правовые последствия проведения парламентского расследования могут быть связаны с выявлением и устранением имеющихся нарушений, а также с устранением причин и последствий правонарушений.

Такая особенность института парламентского расследования связана с его комплексным характером. Институт парламентского расследования содержит в себе нормы не одной, а нескольких отраслей права, сочетает в себе процессуальные и материальные нормы, которые взаимно обуславливают установление фактов, подлежащих парламентскому расследованию, процедуру реализации полномочий парламентской комиссии, правовые последствия расследования. Особенностью института является также сочетание императивного и диспозитивного методов правового регулирования, в правовом регулировании института преобладают межотраслевые принципы.

При определении возможности проведения парламентского расследования, в частности, подлежит установлению наличие фактов грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина (ст. 7 Закона № 196-ФЗ). Нарушения прав человека и гражданина, в том числе личных, политических, социальных, могут возникнуть в связи с проблемами правового регулирования и практики реализации административных, муниципальных, финансовых, иных правоотношений. По итогам проведения парламентского расследования могут быть применены меры, затрагивающие в той или иной степени правовое регулирование общественных отношений различных отраслей права.

Должностные лица и граждане, привлеченные к участию в парламентском расследовании, с одной стороны, несут обязанности перед парламентской комиссией по проведению парламентского расследования. Законодательством предусмотрены меры уголовной и административной ответственности, налагаемые в случае неисполнения требований по предоставлению сведений. С другой стороны, привлекаемые к участию в парламентском расследовании субъекты являются носителями субъективных прав и юридических обязанностей. Исполнительные органы государственной власти, государственные органы, не являющиеся органами государственной власти, органы местного самоуправления, не только выступают подконтрольными субъектами, но и выполняют властные функции, в связи с чем парламентской комиссией должны соблюдаться определенные ограничения и процессуальный порядок получения сведений. При проведении парламентского расследования недопустимо разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны, при обнародовании итогов парламентского расследования не должны быть нарушены право на неприкосновенность частной жизни, иные личные права. В настоящее время законодательное регулирование института парламентского расследования не является совершенным, что не дает возможности эффективной реализации всей системы норм, предметом правового регулирования которых выступает институт парламентского расследования. Правовым актом, выступающим «слабым звеном» в действующем российском законодательстве, является Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ».

Для отрасли конституционного права России институт парламентского расследования является относительно новым. Констатируя расширение предмета и объекта отрасли конституционного права России, С.А. Авакьян указывает на то, что «мы не только признали необходимость парламентского контроля – постепенное завоевание новых позиций в парламентском контроле повело к дополнению традиционных средств в этой сфере (например, доверие и недоверие правительству, запросы парламентариев) к таким новым возможностям, как… парламентско-следственный контроль, что выражается в создании парламентских и следственных комиссий».¹¹²

В целях определения эффективности проведения парламентского расследования данный правовой институт следует рассматривать с практической точки зрения. Большинство специалистов отмечают двойственную природу парламентского расследования. С одной стороны, парламентское расследование выступает важнейшей формой (средством) парламентского контроля, главным образом за исполнительной властью, представляющая собой реализацию права парламента создавать комиссии для расследования преступлений, имеющих особую общественную значимость,¹¹³ особой формой совместной работы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы по контролю над деятельностью исполнительных органов власти, а также над событиями, имеющими первостепенное значение для личности, общества и государства.¹¹⁴ С другой стороны, парламентское расследование – это особый вид процессуальной деятельности,¹¹⁵ разновидность конституционных юридических производств,¹¹⁶ разновидность процесса сбора, проверки и оценки информации,¹¹⁷ деятельность Федерального Собрания РФ,¹¹⁸ процессуальная функция, реализуемая посредством определенных законодателем мер в интересах всестороннего рассмотрения, изучения обнаруженных соответствующими субъектами (органами или гражданами) фактов, предварительная правовая оценка которых парламентом позволяет отнести их к правонарушениям, в том числе к преступлениям, а также данным, которые могут являться основанием для политической ответственности.¹¹⁹