Институт парламентского расследования в Российской Федерации

Как отмечают исследователи, французский парламент компенсирует свою конституционную «неполноценность» стремлением к контролю различных сфер социальной жизни своими институционально оформленными средствами. К таковым можно отнести парламентские службы по оценке законодательства, публичной политики, парламентское агентство по оценке научных и технологических разработок, парламентские представительства по правам женщин и др.¹⁷⁹ Таким образом, отсутствие детального конституционного регулирования процедуры реализации контрольной функции повлияло на то, что французский парламент стал существенно ограничен в праве формирования комиссий, как постоянных, так и временных, полномочия и порядок работы комиссий также не позволяет осуществлять контроль должным образом.

Формы парламентского контроля в ряде случаев закреплены конституцией или специальным законом. В некоторых странах они сложились традиционно и не закреплены нормативным актом.¹⁸⁰ В Великобритании до 1921 года обычным способом расследования событий, ставших причиной обеспокоенности общественности, была работа отобранных комиссий. В соответствии с Актом 1921 года члены Парламента были назначены членами трибуналов по расследованию.¹⁸¹ В июле 2009 года обсуждались вопросы принятия билля, вносившего в Акт о расследованиях 2005 года изменения в целях обеспечения гарантий расследований действий министров и событий, представляющих общественную значимость. Д. Низ указал, что полномочия комиссий сужены, что показали трудности проведения расследования войны в Ираке (длительное отложение инициации и проведения расследования, нехватка процессуальных средств и методов, отсутствие права вызывать свидетелей и допрашивать их под присягой). Члены Парламента настаивали на необходимости «создавать в пределах своей легитимности Парламентскую Комиссию по Расследованию, имеющую прерогативу над исполнительной властью». Тем самым изменение Акта о расследованиях 2005 года восстановит полномочия парламента, которыми он был наделен до принятия Акта 1921 года. Такая необходимость была осознана и в связи с тем, что правительственные расследования по аналогичному предмету не были действенны.¹⁸²

Конституционалисты отмечают, что в Италии сложность парламентского контроля заключается в том, что Конституцией не установлены, хотя бы в общих чертах, формы его проведения. Разработанные практикой формы контроля (запросы, интерпелляции, ноты, резолюции, деятельность комиссий) не способны эффективно реализовываться. Деятельность следственных комиссий отражена в Конституции (ст. 82), но нет указаний именно на контрольный характер их работы. Как правило, назначение расследования сопровождает острая внутрипарламентская борьба. Закон о расследовании «черных фондов» Института реконструкции индустрии был принят палатой депутатов с минимальным перевесом, почти спустя 3 года после внесения четырех законопроектов, хотя было известно, что «черные фонды», образуемые путем удержания сумм из бюджетов предприятий государственного участия, предназначались для подкупа политических деятелей и работников прессы.¹⁸³

В своей работе комиссии сталкиваются со многими препятствиями, существенным является недостаток информации. Чаще всего парламентарии используют информацию, полученную в собственной политической партии. Парламент лишен возможности исправлять недостатки в управлении государством, так как практически не может направлять правительственную деятельность. Решения носят рекомендательный характер. Единственное, что реально грозит Совету Министров, вотум недоверия. Но в применении этой крайней меры парламент не заинтересован, так как не имеет решающего влияния на формирование правительства. Уход правительства в отставку может повлечь роспуск парламента. Контроль итальянского парламента практически становится способом политической борьбы партий оппозиции и большинства.¹⁸⁴

Конституционное развитие США показало, что отсутствие в ст. 2 Конституции США указания на право Конгресса США и его палат проводить парламентские расследования не стало причиной снижения эффективности его проведения. Американские исследователи указывают, что в США комиссии и подкомиссии стягивают на себя контрольные полномочия Конгресса благодаря тому, что осуществляют расследования самостоятельно; члены комиссий достаточно профессиональны.¹⁸⁵ Проведение расследований занимает центральное место в деятельности Конгресса. Становление данной формы контроля проходило постепенно, начиная с ранних этапов функционирования Конгресса. Дж. Вильсон подчеркивал, что несмотря на указание в Конституции США только на законодательную функцию Конгресса США, контрольная функция вытекает из положений ст. 2 Конституции США и является даже более значимой, чем законодательная функция.¹⁸⁶

Следственные и специальные комитеты в США образуются для расследования какого-либо вопроса, практики применения законодательства, социальных проблем и правонарушений в деятельности правительственных органов. Некоторые существуют постоянно, например, по делам ветеранов; молодежи и семьи.¹⁸⁷ Комитеты вправе заседать в любое время и в любом месте Штатов, могут вызвать свидетелей, требовать предоставления документов. Слушания, как правило, открытые. За отказ отвечать на вопросы могут быть применены штраф, тюремное заключение. Действенным способом воздействия является «власть кошелька»: возможность сокращения ассигнований заставляет Президента, органы исполнительной власти выполнять требования Конгресса.¹⁸⁸ Становлению эффективного парламентского контроля способствовала и двухпартийная система, а также кадровые полномочия Конгресса.¹⁸⁹

В системе разделения властей главенствующая роль принадлежит Президенту США. Но принижать роль Конгресса не стоит. Формы контроля не только разнообразны, но и эффективны, что позволяет каждой ветви власти сдерживать и уравновешивать другие, не подменяя их.¹⁹⁰ В качестве примера отметим, что в ходе расследования по «уотергейтскому делу» сенатский комитет требовал у Никсона передачи записей разговоров в кабинете Президента. Никсон отказал. Уотергейтский комитет сената возбудил дело в окружном суде на предмет предупреждения уничтожения магнитофонных записей. В итоге дело было рассмотрено Верховным Судом США. Подчинившись решению Верховного Суда, обязавшего его передать записи, Никсон в значительной мере следовал прецедентам: до него так поступали Джефферсон, Мэдисон, Джексон, Линкольн, оба Рузвельта, Вильсон и Трумэн.¹⁹¹

Регламент Бундестага не содержит норм, регулирующих детальную процедуру создания следственной комиссии и порядок проведения расследований. Конституционные нормы считаются достаточными.¹⁹² Основной закон ФРГ 1949 года содержит достаточно регламентированные положения по сравнению с конституциями других зарубежных стран. Право на проведение парламентского расследования конституционно закреплено в Болгарии. Конституция (ст. 80, 83) также устанавливает, что Народное Собрание и комиссии могут обязать министров явиться на заседание и ответить на вопросы. Должностные лица и граждане обязаны явиться и предоставить требуемые сведения и документы.¹⁹³

Полномочие законодательного органа по проведению парламентского расследования тесно связано со структурой парламента. Эволюция конституционных норм проявилась в трех направлениях: упрочение и укрепление положения исполнительной власти, эволюция парламентской структуры и развитие института парламентского контроля.¹⁹⁴ Очевидна взаимообусловленность этих направлений. По мнению В.В. Маклакова, несмотря на то, что постоянные и следственные комиссии действуют и могут образовываться во всех парламентах независимо от формы правления страны, в парламентарных странах возможностей для контроля значительно больше. В таких странах существуют индивидуальные способы получения информации, в результате возможно применение других форм контроля, включая резолюции порицания и интерпелляции. Известным примером последствий задаваемых вопросов является отставка министра обороны ФРГ Ф.Й. Штрауса в 1962 году.¹⁹⁵

В ФРГ предложения о создании следственных комитетов в основном исходят от оппозиции. Обычно их образование связано со скандальными разоблачениями действий должностных лиц армии, разведки, секретных служб и министров. Например, довольно широкую известность получил следственный комитет по делу о подкупе концерном Флика министра экономики ФРГ (расследование 1983 года). Кроме того, в Бундестаге действовал комитет, расследовавший деятельность Министерства внешней торговли бывшей ГДР. Функциями контроля за деятельностью правительства в ФРГ наделены и некоторые постоянные парламентские комиссии (например, комиссия Бундестага по вопросам обороны).¹⁹⁶

Таким образом, парламентская республика представляет законодательному органу широкий спектр контрольных полномочий (что можно проследить на примере ФРГ). И все же среди стран с такой формой правления можно встретить случаи неэффективной реализации контрольных полномочий в форме парламентских расследований (Италия). Между тем нельзя отрицать, что в условиях президентской республики парламент может быть более активен в реализации контрольных полномочий, чем в республиках парламентских (США), не исключена и слабость законодательной власти и ее почти полное подчинение президенту (страны Латинской Америки). Безусловным является лишь существование института парламентских расследований в государствах с любой формой правления. Существенные же различия в практике его применения позволяют оценить наиболее эффективные пути законодательного регулирования и опыт проведения расследований.