Канада: современные тенденции развития. К 150-летию государства

В практической деятельности институт монархии играет важную роль в покровительстве над различными благотворительными организациями Канады. Так, генерал-губернатор шефствует над Канадским раковым обществом, Канадской ассоциацией медсестер, Канадским обществом Красного Креста, Королевским канадским обществом спасения и организацией «Спасем детей – Канада» и т. д. Он же – главнокомандующий вооруженными силами Канады, имеет звание командира полка в нескольких полках, осуществляет формальное назначение министра обороны и ключевых военачальников.

Характерная особенность канадского парламента – закрепленная конституцией необходимость корректировать численный состав Палаты общин и число ее членов от каждой провинции и территории по результатам проводимой раз в десять лет переписи населения. К примеру, в начале своей работы в 1867 г. Палата общин насчитывала 181 депутата, а в составе 41-го парламента Канады (2011–2015) было уже 308 депутатов, каждый из которых представлял один избирательный округ. Численность избирательных округов и, соответственно, депутатов в составе 42-го парламента в 2015 г. увеличилась до 338 [9] .

9

Redistribution of Federal Electoral Districts content, aspx? secti on=res&d i r=cir / li st&d ocu men t=ind ex338&la ng=e).

Как и в других странах с парламентской системой власти, в Канаде правительство, как правило, формируется политической партией, получившей в результате всеобщих выборов абсолютное или относительное большинство мест в избираемой на всеобщих выборах палате парламента (в Канаде – Палата общин), а лидер партии-победительницы становится премьер-министром. Назначение на пост премьер-министра, производимое генерал-губернатором Канады, – чисто формальный акт и носит символический характер, поскольку в силу политической традиции глава государства не может отказать в таком назначении. Наличие непосредственной связи между составом парламента и формированием правительства обеспечивает эффективность исполнительной власти на основе контроля правящей партии над парламентом и всей его законодательной работой. Важное значение имеет строгая партийная дисциплина парламентариев, которая в Канаде, по мнению экспертов, наиболее выражена по сравнению с другими западными демократиями [10] .

10

Gallow G. Is Canada's party discipline the strictest in the world? Experts say yes / / The Globe and Mail, February 7, 2013 politics/is-canadas-party-discipline-the-strictest-in-the-world-experts-say-yes/ article8313261/).

Организационно Палата общин состоит из двух основных частей: неофициальной (партийной) и официальной. В партийную часть входят кокусы (caucus) партий, являющиеся парламентскими органами представленных в Палате общин политических партий. Форма работы кокусов – закрытые регулярные заседания. Обычно по отдельным направлениям государственного управления и отраслям экономики создаются комитеты кокусов партий.

Официальная часть Палаты общин состоит из ряда должностных лиц и комитетов. Основным должностным лицом является спикер, председательствующий во время заседаний палаты и следящий за соблюдением регламента и порядком выступлений и дебатов. Спикер Палаты общин избирается на первой сессии парламента нового созыва из числа депутатов палаты, входящих в правительственное большинство. Срок полномочий спикера, как правило, ограничен сроком полномочий Палаты общин. Неотъемлемым элементом организационной структуры палаты служит действующая система комитетов. Постоянные комитеты создаются в начале каждой сессии парламента. Важнейшие из них – комитеты по внешней политике и международной торговле, обороне, финансам, процедурным вопросам и делам Палаты общин. Специальные комитеты создаются для рассмотрения отдельных вопросов или законопроектов. Палата общин преобразует себя в «комитет всей палаты», как правило, при рассмотрении проекта бюджета, а также при заслушивании докладов комитетов. Также имеются объединенные комитеты, сформированные совместно с Сенатом.

По сложившейся практике кандидаты в депутаты представляют одну из политических партий, хотя конституция страны допускает участие в выборах независимых кандидатов. Нередко независимыми могут стать депутаты, покидающие партию по тем или иным соображениям.

Верхнюю палату канадского парламента – Сенат (Senate) в настоящее время составляют 105 сенаторов, которые, как уже отмечалось, не избираются населением, а назначаются генерал-губернатором по представлению премьер-министра (как правило, из числа однопартийцев действующего премьер-министра) в соответствии с нормой представительства от провинций и территорий. В основе формирования Сената лежит принцип регионального представительства. Провинции Онтарио и Квебек имеют в верхней палате по 24 места, у западных провинций (Британская Колумбия, Саскачеван, Альберта и Манитоба) – по 6 мест, у Новой Шотландии и Нью-Брансуика – по 10 мест, у Ньюфаундленда и Лабрадора – по 6 мест, у Острова Принца Эдуарда – 4 места. По одному представителю в Сенате имеют три федеральные северные территории (Нунавут, Северо-Западные территории и Юкон).

Кандидат на должность сенатора должен быть не моложе 30 лет, постоянно проживать в провинции, от которой назначается, владеть недвижимой собственностью со стоимостью не менее 4 тыс. долл. [11] и не иметь долгов. В соответствии с поправкой к Конституции, принятой в 1965 г., сенаторы могут оставаться в должности до достижения 75-летнего возраста (изначально сенаторы назначались пожизненно).

Как и в Палате общин, организация Сената характеризуется наличием двух взаимосвязанных частей – официальной (представленной должностными лицами и комитетами палат) и формально неофициальной (партийной). Спикер Сената в отличие от спикера Палаты общин не избирается тайным голосованием, а назначается из числа сенаторов генерал-губернатором Канады по совету премьер-министра. По традиции спикером становится член правящей партии. Спикер председательствует в Сенате, контролируя его ежедневную работу. Система комитетов Сената практически идентична комитетской системе Палаты общин. Комитеты создаются на основе резолюций Сената и подразделяются на постоянные, специальные и объединенные.

11

Здесь и далее имеются в виду канадские доллары, если не указано иное.

Сенат в отличие от Палаты общин лишен права выступать инициатором внесения финансовых законопроектов. Он также не может осуществлять контроль над деятельностью правительства и выражать ему вотум недоверия. На практике Сенат ограничивается проверкой и изучением законопроектов и внесением в их текст незначительных изменений.

Малая эффективность работы Сената, недемократичный характер его формирования стимулировали появление многочисленных проектов реформы структуры, порядка деятельности, формирования и полномочий этой палаты. Вопросам реформирования Сената большое внимание уделяло консервативное правительство Канады, правившее с 2006 по 2015 г. Так, в 2006 г. в парламент был внесен правительственный законопроект, ограничивающий пребывание в Сенате восьмилетним сроком [12] . Однако законопроект не прошел всех стадий законодательного процесса. Неудачей закончилась и недавняя попытка консерваторов сделать Сенат выборным или вообще упразднить его. В 2014 г. Верховный суд Канады постановил, что для реформы Сената правительству необходимо заручиться поддержкой не менее семи провинций, представляющих половину населения страны, а для упразднения Сената необходимо одобрение парламента и всех десяти канадских провинций [13] .

12

Prime Minister of Canada. Senate Reform 2006 /09 /07/ senate-reform).

13

MacKinnon L. Senate reform can't be done by Ottawa alone / / CBC News. April 25, 2014 (http:/ /www.cbc.ca/news/politics/senate-reform-can-t-be-done-by-ottawa-alone-1.2621712).

Основной формой работы канадского парламента является законотворчество. Большинство законопроектов общегосударственного значения (public bills) вносится в Палату общин. Частные законопроекты (private bills) в основном рассматриваются сначала в Сенате, а затем уже формально утверждаются нижней палатой. Для того чтобы стать законом, проект должен пройти в парламенте ряд последовательных стадий рассмотрения и обсуждения: уведомление о внесении законопроекта (данная стадия применяется только в Палате общин); подготовка законопроекта ответственным комитетом (там, где это необходимо); внесение законопроекта и первое его чтение; второе чтение; заключение комитета; третье чтение; рассмотрение законопроекта второй палатой парламента; согласительная стадия; королевская санкция (утверждение); вступление закона в силу. Финансовые законопроекты могут первоначально вноситься лишь в Палату общин. При этом законопроекты, предполагающие государственные расходы, еще до внесения в палату должны получить официальную рекомендацию представителей королевы.

Как отмечалось, номинально высшим органом исполнительной власти в Канаде выступает институт монархии, который должен «курировать» все три ветви власти. Небезынтересно, например, отметить, что термин «королева на скамье» отражает роль Королевы в судебной системе Канады. Суверен должен вершить правосудие над своими подданными. Королева или ее представители сами не заседают в суде, монарх вверяет свои полномочия и разрешает выступать от своего имени судьям Суда Ее Величества. Королева может даровать иммунитет от судебного преследования, помилование, даже если совершено преступление против Короны. Все это королева может сделать до, во время и после судебного процесса. Королева не может быть судима в Суде Ее Величества, поскольку она не может судить сама себя. Однако можно начать судебный процесс против «королевы на скамье», то есть против самого суда.

В институт монархии помимо монарха, делегирующего свои полномочия назначаемому генерал-губернатору, входит и Тайный совет (Privy Council) Канады, члены которого назначаются генерал-губернатором для содействия в управлении государством. Однако при этом надо иметь в виду, что реальное руководство исполнительной властью осуществляет кабинет министров во главе с премьер-министром страны.

Тайный совет состоит из бывших министров, судей, спикеров Палаты общин и Сената, бывших генерал-губернаторов и других известных политиков [14] . Всего в Тайном совете ныне числится более 300 человек, что делает затруднительным его повседневную работу. Поэтому важнейшие функции совета делегированы его постоянному секретариату.

14

Tidridge N. Canada's Constitutional Monarchy: An Introduction to Our Form of Government // Natural Heritage (2011). P. 58.

В рамках Тайного совета действует главный комитет, представляющий собой исполнительный совет, членами которого являются действующие члены кабинета министров [15] . Королева (или ее представитель) обязана по традиции прислушиваться к совету своих министров как выбранных представителей населения; таким образом, соблюдается принцип ответственного правительства.

Тайный совет имеет право издавать так называемый «королевский указ в совете». Решение об этом принадлежит генерал-губернатору, но по уже упомянутой традиции указ издается по рекомендации Тайного совета. Более того, именно кабинет министров составляет текст закона, генерал-губернатору остается только его одобрить. Такой указ не требует рассмотрения в парламенте [16] .

15

Чтобы стать членом кабинета министров, необходимо дать три клятвы: клятву верности суверену, клятву Тайному совету (согласно которой обсуждения внутри Совета не подлежат публичной огласке) и присягу при вступлении в должность с клятвой чиновника исполнять свои обязанности наилучшим образом (Tidridge N. Op. cit. P. 58).

16

Canadian Encyclopedia order-in-council /).