Конституционная экономика в зарубежных странах

В полной мере институт референдума был использован в Швейцарии при регулировании животрепещущей и многоплановой проблемы применения ядерной энергии в мирных целях. Проблема имеет множество измерений: экономические (обременение бюджета с вероятным повышением налогов; последующий доступ к дешевому топливу – предпосылка снижения стоимости жизни), медицинские и экологические (опасность народному здоровью и природе при доставке радиоактивных материалов, их вероятных утечках и захоронении отходов и т. д.). Санкцию на строительство АЭС избирательный корпус Конфедерации дал в 1979 г.; реализация проекта началась несколько лет спустя. После произошедшей в 1986 г. в СССР Чернобыльской катастрофы швейцарская общественность добилась новых – кантональных и федерального – референдумов о ядерной энергетике. На уровне кантонов большинство избирателей – вразрез с мнением экспертного сообщества и корпораций-подрядчиков – проголосовало за замораживание проекта на неопределенное время. На федеральном уровне электорат высказался за десятилетнее замораживание. Только после доработки систем безопасности, серии независимых (негосударственных) экспертиз и дополнительных гарантий безопасности избиратели на «ядерных референдумах» первой половины 2000-х гг. сняли выдвинутые ими ранее возражения против строительства АЭС.

Многочисленными референдумами по очень специфическому социально-экономическому вопросу – о продаже крепких напитков – прославились американские штаты и канадские провинции, где народные голосования практиковались сначала на основании конвенциональных норм, а затем – местных конституций (США) и актов провинциального статутного права (Канада). Несмотря на отмену «сухого закона» Конгрессом в федеральной сфере компетенции еще в 1930-х гг., на Среднем и Дальнем Западе Штатов до сих пор имеются субъекты федерации, реализующие в сфере их компетенции варианты «сухого закона» со ссылкой на обязывающую силу народных голосований по данному вопросу. Во всех провинциях Канады на основании исхода местных референдумов действуют ведомства, регулирующие правила продажи спиртных напитков и ликеров (Liquor boards).

За пределами Швейцарии и Северной Америки два первых народных голосования по экономической тематике состоялись в Германии в 1926 г. и в Польше в 1946-м. Германский референдум был проведен на основании ст. 43 и 76 Веймарской конституции, а польский – на основании специально принятого закона (действовавшей тогда конституцией 1921 г. референдум закреплен не был). Предметом обоих референдумов были проекты радикального перераспределения земельного фонда с ликвидацией помещичьего землевладения и бесплатной передачей земли в пользование крестьянству. Оба проект воспроизводили ключевые положения известного подзаконного акта – декрета Cовнаркома 1917 г. «О земле» (отметим, что в нашей стране аграрная реформа, затрагивавшая тогда кровные интересы как минимум 85 % социума, так и не стала предметом всенародного голосования). В Германии значительное большинство избирателей проголосовало против реформы, тогда как польский электорат одобрил законопроект, и он вступил в силу. Характерно, однако, что с тех пор в Польше экономические вопросы более на референдум не выносились.

К ХХI веку наряду со Швейцарией классической страной референдумов стала Италия. Правда, по конституции Итальянской Республики (ст. 75), на народное голосование не могут быть вынесены финансово-бюджетные и налоговые вопросы. Между тем в совокупности данные вопросы образуют значительную (хотя отнюдь не большую) часть вопросов экономического развития. Но на уровне как государства в целом, так и его областей у итальянских избирателей есть право на отмену законодательных актов, в том числе и экономического содержания – о создании или упразднении экономических институтов публичной власти, о проектах территориального развития, и это право востребовано. Областные и муниципальные референдумы о допустимости строительства индустриальных, энергетических и транспортных объектов превратились в данном государстве начиная с 1950-х гг. из экспериментов в неотъемлемую часть местной жизни.

Отметим, что опыт швейцарских, итальянских и североамериканских региональных народных голосований по проектам территориального развития стремится перенимать общественность других государств. Так, в Челябинской области России в 2011–2014 гг. обсуждался вопрос о проведении референдума о допустимости строительства вызывающего бурные споры энергетического объекта – Южно-Уральской АЭС. Нельзя исключать, что этот вопрос не окажется снова в повестке дня.

Применение народной инициативы в Италии – в отличие от Швейцарии – обставлено рядом ограничений, закрепленных на конституционном уровне. Она не допускается за год и менее до очередных парламентских выборов. В условиях досрочного роспуска любой из палат парламента санкционированный ранее референдум автоматически откладывается на 12 месяцев. Значит, народная инициатива может быть беспрепятственно осуществлена только в рамках четырехлетнего срока из пятилетнего срока полномочий палат парламента. Правда, подобных ограничений не знает правовая практика областей Италии.

Прямое воздействие электората на экономические процессы проявляется в общегосударственном масштабе в Италии не в такой степени, как в Швейцарии. Тем не менее именно в порядке народной инициативы Италия урегулировала некоторые вопросы, имеющие отношение к экономической жизни. В частности, волей избирательного корпуса под патриотическим лозунгом «Италия – не Америка!» итальянцы сохранили невыгодный собственникам и акционерам оружейных заводов запрет на продажу огнестрельного оружия частным лицам (1996). Запрет этот имеет как экономическое, так и правовое содержание и многоплановые по своей сущности последствия.

Народное голосование 1986 г. в Испании известно тем, что его исход дал стране возможность предотвратить перераспределение бюджетных средств в пользу военно-оборонных ассигнований, уже запланированное Советом министров. Повышение военных расходов, всегда реализуемое за счет финансирования целей мирного развития, было сделано тогда руководством Североатлантического блока (НАТО) обязательным условием принятия Испании в его члены. Однако избиратели, дав санкцию на первый из предложенных им вопросов – о присоединении страны к НАТО, вместе с тем ответили нет на внесенный в бюллетени второй вопрос о повышении военных расходов и да на третий вопрос бюллетеней – о нежелательности вступления Испании в военную организацию блока.

Внутренне противоречивый исход испанского референдума вызвал недовольство в военных кругах самой Испании, в Вашингтоне и в штаб-квартире НАТО в Брюсселе, но не был никем оспорен юридически.

Другими словами, благодаря заботе испанского социума о государственных и собственных экономических интересах, изощренности правительства Ф. Гонсалеса, предусмотревшего дифференцированный подход к проблеме, и уважению институтов публичной власти к суверенной воле народа (сообразно с духом конституционализма) Королевство стало членом крупнейшей надгосударственной военно-политической организации с минимальными финансово-экономическими издержками. Королевство упрочило к тому же собственную репутацию демократического государства, которой у традиционно авторитарной Испании никогда в прошлом не было и быть не могло.

Во Франции народными голосованиями демократически урегулирован вопрос об административной реформе, предусматривавшей создание – в дополнение к департаментскому делению территории страны – укрупненных территориальных единиц – регионов, или режьонов. Накануне первого народного голосования на данную тему президент и Совет министров не сочли нужным исчерпывающе аргументировать перед общественностью потребность в перекраивании административной карты страны реформеделении страны на укрупненные территориальные единицы – регионы, или регионы исчерпывающе обкси в создании чего-то подобного третьему уровню публичной власти. Проект реформы не был одобрен, что вызвало серьезные конституционно-правовые и политические последствия: отставку виднейшего политического лидера, архитектора Пятой Республики – Ш. де Голля с поста главы государства и смену правительства (1969). Проект реформы в дальнейшем получил санкцию французов, но только после основательной подготовительной работы институтов власти и 18-летней паузы – на референдуме 1987 г.

К 2000-м годам выяснилось, что вызвавшая бурные политические дебаты и прекращение полномочий одного главы государства и внеочередные выборы другого реформа, на первый взгляд узко менеджерская («техническая»), имеет большое экономическое содержание. С созданием режьонов и приданием им органов власти и управления хозяйственное развитие Франции претерпело заметные изменения в сторону оптимизации. Во-первых, была устранена часть архаических административных барьеров, ставших преградой на пути регионального экономического прогресса. Во-вторых, в итоге реформы улучшено качество хозяйственного программирования. В-третьих, удалось повысить и без того неплохое качество инфраструктуры, в том числе транспортных коммуникаций.

В Норвегии правительство и парламент трижды (!) доверяли избирательному корпусу решать еще более важный, чем во Франции комплексный вопрос, имеющий экономическое и вместе с тем внешнеполитическое содержание – о вступлении страны в Европейский союз (именовавшийся тогда Европейским экономическим сообществом – ЕЭС). Первое голосование норвежцев на данную тему состоялось в 1972 г., второе – в 1985-м, третье – в 2001-м. Каждому из референдумов предшествовала разъяснительная работа со свободным изложением мнений. Институты публичной власти настаивали на присоединении к ЕС. И тем не менее два первых народных волеизъявления дали отрицательный результат. Многие норвежцы с полным на то основанием опасались, что последствиями снятия защитных таможенно-тарифных барьеров станет массовое разорение ремесленников, рыбаков, фермерства, дипломированных специалистов. Тревожно и резонно звучали предупреждения об угрозе крупномасштабного подъема безработицы.