Кризисы и уроки. Экономика России в эпоху турбулентности

Правда, оставалась существенная проблема, касающаяся финансово-денежной политики, которая не получила правового закрепления, – запрет бюджетного дефицита. Собственно, конституционный запрет принимать бюджет с дефицитом является довольно редким явлением в мировой правовой практике. В посткоммунистических странах наиболее последовательное решение этот вопрос получил в Эстонии. В России вопрос конституционного запрета бюджетного дефицита всерьез не ставился и не обсуждался, хотя проблема вполне реальна, особенно в ситуации отсутствия общественного консенсуса по базовым ценностям дальнейшего развития общества.

Еще одним фактором, важным с точки зрения решения задач макроэкономической стабилизации, стало более жесткое разграничение полномочий между центром и субъектами Федерации, включая запрет на эмиссию иных, кроме выпускаемых Центробанком, денежных знаков. Принципиальная установка Конституции в совокупности с решительными действиями властей приостановила начинавшуюся эмиссионную активность отдельных субъектов Федерации.

И наконец, был резко усложнен механизм внесения в Конституцию РФ поправок. Это была не только экономическая проблема, но она играла ключевую роль в оздоровлении экономической ситуации в стране. Облегченная система корректировки Конституции делала ее заложником текущих настроений законодателей и создавала обстановку постоянной нестабильности, в том числе и нестабильности экономической. Принятие решений хозяйствующими агентами было, естественно, крайне затруднено как по политическим, так и по экономическим причинам.

Иными словами, при всех недостатках Конституции 1993 г. ее главным достоинством было формирование четких правил игры вообще и в сфере финансово-экономической в особенности. Бюджетный процесс стал более управляемым, а Центральный банк был отделен от популистски настроенных законодателей. Все это положительно сказывалось на возможности исполнительной власти осуществлять ответственный макроэкономический курс.

Обострение экономического кризиса летом 1998 г. также имело конституционно-политические корни. В основе финансового краха лежал бюджетный кризис, т. е. неспособность властей обеспечить принятие реалистичного бюджета. В значительной мере это было связано со сложившимся балансом ветвей власти, когда законодатели объективно не были заинтересованы в обеспечении экономической стабильности в стране. Впрочем, дело здесь не сводится к тексту Конституции. Отдельного обсуждения требуют особенности процессов формирования конституционного соглашения между ведущими социально-экономическими агентами, а также вопрос о базовых «правилах игры», соответствующих данному уровню экономического развития страны.

Социально-политические аспекты приватизации

Слабое государство в поисках социально-политической опоры неизбежно прибегает к помощи такого мощного механизма, как перераспределение собственности.

В качестве основных задач приватизации можно выделить следующие. Во-первых, решение проблемы эффективного собственника и динамизации экономических реформ. Во-вторых, укрепление социально-политической базы преобразований: вопросы трансформации собственности являлись естественным и достаточно мощным аргументом в поиске поддержки тех или иных политических сил со стороны влиятельных групп интересов. В-третьих, стабилизация финансового положения страны. На различных этапах развития России степень актуальности каждой из перечисленных задач приватизации была разной.

Уже реформа предприятий 1987–1988 гг. при последовательной реализации означала в стратегическом отношении шаг в направлении приватизации в пользу директоров. Руководство предприятий в новых условиях оказывалось практически независимым от вышестоящих органов хозяйственного управления, а зависимости от собственников не возникало по причине отсутствия последних. Этот шаг горбачевской администрации был одним из ключевых моментов в революционизировании перестройки и представлял собой попытку расширения социальной базы реформаторов за счет привлечения на свою сторону директорского корпуса и отчасти трудовых коллективов (которые получили право избрания директоров). Одновременно, как выяснилось позднее, это был шаг к административной и организационной дестабилизации, поскольку в обществе появился влиятельный слой хозяйствующих структур, не связанных в своих действиях ни административными, ни рыночными ограничителями. Тем более что вскоре под давлением этой группы интересов стали приниматься новые решения по углублению ее независимости (и безответственности) через развитие разного рода кооперативных и арендных («с правом выкупа») начал, которые означали на деле почти бесплатную передачу собственности в руки администрации действовавших предприятий [49] .

49

Гайдар Е. Государство и эволюция. М.: Евразия, 1995. С. 149–151; Aslund А. How Russia Became a Market Economy. Washington D. C.: The Brookings Institution, 1995. Р. 225–226.

По мере нарастания кризиса внимание к приватизации все более усиливалось. Слабеющая союзная власть не имела рычагов для стабилизации отношений собственности, для упорядочения процессов приватизации, придания им достаточных легальных оснований. Такое наследие в конце 1991 г. получило российское руководство, которое пошло по пути радикализации экономических реформ. И именно поэтому, помимо перечисленных выше трех основных вероятных задач, приватизация в России конца 1991–1992 гг. должна была решить еще одну – обеспечить минимальное восстановление управляемости экономики посредством включения отношений собственности хоть в какое-то правовое поле.

Практически для всех основных нормативных документов, регулирующих процессы приватизации в РФ [50] , характерно, по крайней мере, формальное переплетение всех трех задач приватизации – экономической (повышение эффективности), социальной и фискальной, – хотя специфика документов, принимавшихся на разных этапах экономической реформы, естественно, различна.

В первых российских документах по проблемам собственности содержатся такие нормы, как закрепление за предприятиями государственной и муниципальной собственности «на праве полного хозяйственного ведения» (что на практике означало легализацию возможности бесконтрольного использования госсобственности в частных интересах), предоставление права выкупа на льготных условиях предприятий, работающих на аренде (последнее было легальным способом приобретения своего предприятия руководителями и связанными с ними предпринимателями-«кооператорами»). Предполагалось, что подобные меры будут способствовать укреплению политических позиций российской власти как непосредственно, так и путем стимулирования перехода предприятий от союзного подчинения к республиканскому.

50

О собственности в СССР: Закон СССР от 6 марта 1990 г.; О предприятиях в СССР: Закон СССР от 4 июня 1990 г.; О собственности в России: Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г.; О приватизации государственных и муниципальных предприятий: Закон РСФСР от 3 июня 1991 г.; Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 г. утверждены указом Президента Российской Федерации от 29 декабря 1991 г.; Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 г.: Утверждена постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 11 июня 1992 г.; Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации: Утверждена указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г.

Начальный период посткоммунистического этапа развития характеризуется усилением акцента на макроэкономическом аспекте приватизации. В «Основных положениях программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ на 1992 г.» от 29 декабря 1991 г. в качестве целей приватизации фигурируют: «содействие общим задачам политики экономической стабилизации», «обеспечение резкого повышения экономической эффективности деятельности предприятий на основе их передачи в руки наиболее эффективных собственников», «увеличение бюджетных доходов».

Отсутствие в этом документе социально-политических целей приватизации требует пояснений. Разумеется, формирование строя частных собственников в ходе приватизации было одной из важнейших программных задач либерального посткоммунистического правительства. Однако эта проблема воспринималась тогда как стратегическая и не рассматривалась в качестве рычага укрепления политических позиций нового режима. Такое понимание роли приватизации пришло позднее, уже во второй половине 1992 г. Поначалу правительство Б. Ельцина – Е. Гайдара было склонно проводить курс, выходивший за рамки тех или иных групп интересов. Напротив, задача быстрой макроэкономической стабилизации и, соответственно, преодоления фискального кризиса воспринималась на этой стадии в качестве ключевой. Правительство надеялось на развитие событий по польскому сценарию, предполагавшему быстрое торможение инфляции и выход на этой основе в режим экономического роста. Поэтому поиск неинфляционных источников финансирования, характерного для постсоциализма высокого уровня государственных расходов, делал исключительно актуальной возможность привлечения в бюджет средств от приватизации.

Однако реальное развитие событий пошло в ином направлении, в результате чего массовая приватизация 1992–1995 гг. имела социально-политический характер [51] . С одной стороны, высокая инфляция оставалась важным фактором пополнения бюджетных доходов и на время ослабляла тяжесть бюджетных проблем. С другой стороны, обстановка политической нестабильности, особенно в преддверии президентских выборов 1996 г., не позволяла всерьез рассчитывать на приток капитала и, соответственно, на поступление в бюджет средств от приватизации [52] .

51

Это отчетливо прослеживается в двух первых версиях Государственной программы приватизации – от 11 июня 1992 г. и особенно от 24 декабря 1993 г. На доминирование социальных задач приватизации и принесение им в жертву задач фискальных прямо указывали многие реформаторы, и прежде всего Е. Гайдар: «…требовалось как можно быстрее создать критическую массу частной собственности. Так что, выбирая между скоростью и качеством приватизации, мы сознательно делали ставку на темпы» (Гайдар Е. Власть и собственность: развод по-российски // Известия. 1997. 1 октября).

52

Поэтому, кстати, низкие бюджетные результаты залоговых аукционов конца 1995 г. должны объясняться не только стремлением власти заручиться поддержкой финансовых кругов в преддверии выборов, но и реально низким спросом на активы в связи с угрозой победы на президентских выборах коммунистов, отвергавших приватизацию. Ряд экономистов, анализирующих российскую приватизацию, отмечают противоречивость ее социальных и финансово-экономических аспектов и характеризуют возникшую здесь ситуацию под углом зрения проблемы трансакционных издержек. Так, например, С. Малле писала, что социально-политическая борьба вокруг приватизации в России «негативно сказывается на величине трансакционных издержек. Они становятся выше, чем в том случае, когда передача прав собственности опиралась бы только на экономические критерии» (Малле С. Приватизация в России: особенности, цели, действующие лица // Вопросы экономики. 1994. № 3. С. 55).

К 1997 г. в связи с завершением периода высокой инфляции ситуация заметно изменилась. Правительство оказалось перед лицом тяжелого бюджетного кризиса, и приватизация стала рассматриваться в качестве одного из важнейших источников пополнения казны. Правительство прибегло к реализации принадлежавших ему пакетов акций ряда предприятий, весьма привлекательных с коммерческой точки зрения. Усиление «бюджетного» характера приватизации отчетливо прослеживается по данным табл. 2.2. Однако оно столкнулось с жестким сопротивлением лидеров бизнеса – активных участников приватизации, заинтересованных в занижении цен на приватизируемые объекты. Начавшиеся затяжные политические конфликты привели к политическим потерям для обеих сторон этого противостояния (бизнеса и правительства).