Кризисы и уроки. Экономика России в эпоху турбулентности

На пути решения этой задачи оказались особенности российской конституционной системы. Выяснилось, что заложенный в Конституции 1993 г. механизм формирования институтов власти препятствует такому решению. Режим сильной президентской республики закладывался, в частности, для того, чтобы ограничить популистскую и лоббистскую активность законодательного корпуса. Однако на практике независимость от Думы не столько ограждала правительство от популизма, сколько ставила депутатов в комфортную и политически выигрышную ситуацию, когда парламент не несет ответственности за результаты осуществляемого социально-экономического курса. И особенно болезненно это проявлялось при прохождении через Думу федерального бюджета.

Более того, в данных конституционных условиях у оппозиционного большинства Думы 2-го созыва не только не было желания разделить ответственность с правительством за социальные последствия осуществления реального бюджета по расходам, но и появлялся стимул к противоположным действиям. Экономическая нестабильность выступала важным фактором нестабильности политической и создавала благоприятные условия для успеха оппозиции на парламентских и президентских выборах.

Другая проблема – угнетающее воздействие бюджетного дефицита на состояние налоговой сферы. Несбалансированность бюджета воспроизводила в расширенном масштабе неплатежи, в том числе неплатежи в бюджет.

Консолидация власти и политические конфликты в условиях финансового кризиса

Другая группа факторов резкого обострения финансового кризиса связана с кризисом социально-политической базы либерально-стабилизационного макроэкономического курса 1995–1997 гг. Среди влиятельных групп интересов, обеспечивавших поддержку этого курса, были эффективные экспортно ориентированные отрасли, а также банки [61] . Стабильность рубля создавала благоприятные условия для их бизнеса. Однако в 1997 г. ситуация начала меняться.

61

См.: Экономика переходного периода. С. 157–165.

Во-первых, падение мировых цен на энергоносители и металлы обусловило заинтересованность экспортеров в снижении курса национальной валюты: тем самым они фактически оказались в рядах проинфляционно настроенных сил. Во-вторых, со стороны нефтяного лобби усилилось давление в пользу снижения акцизов, реализация чего не могла не сказаться негативно на состоянии федерального бюджета и, следовательно, на макроэкономической стабильности.

В таких условиях девальвация становилась практически неизбежной, если бы не ситуация, сложившаяся в банковской системе. Значительные валютные обязательства ведущих российских коммерческих банков ставили их в случае снижения курса рубля на грань банкротства, что становилось важным фактором, противодействовавшим девальвации. Реальная ситуация оказывалась еще более сложной, поскольку банковский и нефтегазовый бизнесы были в посткоммунистической России тесно переплетены.

Наконец, важным фактором внутренней дестабилизации стала обострившаяся борьба между различными группировками элиты российского бизнеса, в которую оказалось вовлечено и правительство. Бюджетный кризис заставил Кабинет министров в 1997 г. усилить внимание к собираемости налогов, с одной стороны, и к финансовым результатам приватизации – с другой.

Борьба за налоговую дисциплину осложнила отношения правительства с ведущими экспортно ориентированными и политически исключительно влиятельными компаниями, прежде всего с «Газпромом» и нефтяными компаниями. Именно от этих компаний, вносящих значительный вклад в федеральный бюджет, в первую очередь потребовали соблюдения налоговой дисциплины и погашения долгов перед государством. Одновременно были предприняты шаги по усилению реального государственного контроля за деятельностью «Газпрома» – организации, которая, несмотря на ее характер естественной монополии и при наличии у государства блокирующего пакета акций, фактически находилась под полным контролем высшего менеджмента (с которым формально был заключен трастовый договор по управлению госпакетом). От «Газпрома», как и от других компаний – экспортеров энергоресурсов, потребовали перехода на современные формы организации бухгалтерского учета, обеспечивавшие бо'льшую прозрачность хозяйственно-финансовой деятельности.

Закономерная негативная реакция на подобные действия правительства, непривычные и в принципе неприятные для них, была значительно усилена двумя группами факторов. Во-первых, высокий уровень неплатежей в народном хозяйстве, и особенно неплатежей со стороны бюджетных организаций, позволял энергетикам утверждать, что задолженность по налогам является результатом неплатежей за поставку соответствующих энергоресурсов (в первую очередь это касалось «Газпрома» и РАО «ЕЭС России»). Во-вторых, усилия по собираемости налогов накладывались на снижение мировых цен на нефть, что еще более осложняло положение соответствующих компаний и давало им повод обвинять правительство в целенаправленном подрыве нефтяной отрасли. Разумеется, усиление прозрачности отчасти способствовало бы, по-видимому, снижению издержек и повышению эффективности, но решительно противоречило бы интересам собственников и менеджмента этих фирм.

В 1997 г. произошел и пересмотр отношения власти к приватизации, когда на первый план вышли ее финансово-бюджетные задачи. Это существенно отличалось от характерной для предшествующего периода модели, когда приватизация рассматривалась преимущественно как инструмент укрепления политической базы исполнительной власти. Попытка государства получить максимальную выручку от продажи акций ряда крупных и весьма привлекательных компаний вызвала резкое недовольство среди банковской элиты, ранее ориентированной на поддержку исполнительной власти. Особо острые разногласия вызвали результаты продажи крупных пакетов акций «Связьинвеста» и «Норильского никеля», а также перспективы приватизации компании «Роснефть».

Результатом всех этих событий стало усиление политической борьбы внутри самого Кабинета. С декабря 1997 г. дееспособность правительства оказалась ослабленной, принятие практически любого значимого решения блокировалось. Наиболее типичный пример – история с попыткой ареста имущества некоторых крупных нефтяных компаний – неплательщиков налогов, решение о чем было принято первым вице-премьером А. Чубайсом и отменено В. Черномырдиным (декабрь 1997 г.). Аналогичные проблемы возникали при перераспределении обязанностей между руководителями правительства (январь 1998 г.).

Рис. 6.1. Динамика численности участников забастовок и потерь рабочего времени

Источник: Госкомстат.

РИС. 6.2. Что бы вы могли сказать о своем настроении в последние дни?

Формирование Кабинета в марте 1997 г. породило определенные надежды, что отразилось как в снижении забастовочной активности, так и в положительных сдвигах в опросах общественного мнения (рис. 6.1–6.3).

< image l:href="#"/>

Рис. 6.3. Отношение к деятельности президента и правительства

Рис. 6.4. Задолженность бюджета по выплате заработной платы

Данные по восьми секторам: промышленность, строительство, транспорт, сельское хозяйство, образование, здравоохранение, наука и искусство.

Источник: Госкомстат.

Однако с начала 1998 г. ситуация меняется. Ухудшение финансового положения и скандалы в высших эшелонах исполнительной власти привели к ослаблению ее поддержки в обществе. С 1998 года возобновился рост бюджетной задолженности, касавшийся в первую очередь военнослужащих и работников социальной сферы (рис. 6.4). Соответственно нарастает, хотя и не очень быстро, число участников забастовок. Увеличивается количество недовольных как своим положением, так и деятельностью властей.

Следствием этих событий стала отставка Кабинета В. Черномырдина в марте 1998 г.

Финансовый кризис и правительство С. Кириенко

Одним из вопросов, встающих при анализе экономико-политических процессов 1998 г., является оценка отставки В. Черномырдина и формирования нового правительства. Объяснение целесообразности этого решения сводилось, по крайней мере, к следующим трем аргументам, впрочем, достаточно тесно связанным друг с другом.