Кризисы и уроки. Экономика России в эпоху турбулентности

При отсутствии рынка внутренних государственных заимствований единственным показателем процентных ставок по российским обязательствам стал рынок ОВВЗ и евробондов. Котировки ОВВЗ 3-й серии (погашение в 1998 г.) упали до уровня 40 % от номинала по сравнению с 90 % на начало августа, цены ОВВЗ других траншей упали до 10 % от номинальной стоимости. Евробонды котировались на уровне 20–30 % от номинала (70–85 % до кризиса).

В сентябре 1998 г. обменный курс доллара в cистеме электронных лотовых торгов (СЭЛТ) демонстрировал значительные колебания. Так, если на 31 августа курс доллара составлял 7,905 руб./долл., то на 9 сентября он вырос до 20,825 руб./долл. Необходимость снизить расчетные потери по форвардным контрактам с поставкой в середине сентября определила последующее снижение обменного курса доллара до уровня 8,67 руб./долл. После фиксации данного уровня курса на 15 сентября котировки доллара вновь выросли до уровня 16 руб./долл. По итогам сентября обменный курс доллара США вырос на 102,4 %.

После августовского падения котировок в сентябре 1998 г. снижение цен российских акций несколько замедлилось. Если в августе индекс РТС-1 снизился на 56,2 %, то в сентябре его уменьшение составило 33,2 %. С начала 1998 г. индекс РТС-1 снизился на 89, а с начала октября 1997 г. – на 92,3 %.

На рынке рублевых межбанковских кредитов процентные ставки по однодневным кредитам в середине сентября достигали 450 % годовых, по кредитам на три дня – 130 % годовых. Возвращение кредитов обеспечивалось высокой доходностью операций с валютой. Объем сделок в сентябре упал по сравнению с августом в 10 раз.

Это была наиболее острая фаза кризиса, после которой ситуация стала постепенно стабилизироваться. Начинался новый этап экономической жизни страны – и новый этап антикризисной политики российских властей.

Глава 5 Политическая природа финансового кризиса

Бюджетный дефицит как проблема политическая и конституционная

Важнейшей проблемой экономики посткоммунистической России после подавления инфляции оказался бюджетный дефицит. Превышение расходов государства над доходами было устойчивым и воспроизводилось из года в год. Невозможность покрытия расходов за счет налоговых поступлений делала необходимым заимствование финансовых средств на внутреннем и внешнем рынках, что значительно повышало уязвимость национальной экономики.

Механизмом воспроизводства бюджетного дефицита было постоянное сокращение налоговых поступлений. Как показала практика 1996–1998 гг., периодически предпринимавшиеся попытки усиления политического и административного давления на экономических агентов с целью заставить их платить налоги давали лишь краткосрочные результаты. Можно выделить три группы причин, обусловливавших кризис доходной базы бюджета. Нетрудно заметить, что все они носят в значительной мере политический характер.

Во-первых, сохранение политической нестабильности в стране, ограничивавшее готовность и способность власти собирать налоги. Наиболее резкие скачки налоговых недоимок происходили как раз в моменты резкого ослабления политических позиций федеральной исполнительной власти, а улучшение сбора налогов происходило тогда, когда власть временно консолидировалась [57] .

57

Подробнее см.: Экономика переходного периода: Очерки экономической политики посткоммунистической России. 1992–1997 / под ред. Е. Т. Гайдара. М.: ИЭППП, 1998. С. 297–302.

Во-вторых, угнетающее воздействие несбалансированности бюджета на состояние налоговой базы. Несбалансированность бюджета приводила к росту долгов федерального бюджета, что, в свою очередь, обусловливало быстрый рост общего уровня в экономике неплатежей, в том числе налоговых [58] .

В-третьих, принципиальная ограниченность возможности государства (и особенно демократического государства) собирать налоги сверх определенного уровня. Разумеется, количественное определение этого уровня может быть дано лишь весьма условно. Однако опыт разных стран мира показывает, что существует некоторая связь между уровнем экономического развития той или иной страны и налоговой (точнее, бюджетной) нагрузкой на экономику. Этот вопрос особенно важен для понимания характера переживаемого в настоящее время Россией кризиса, и потому мы рассмотрим его более подробно.

58

О связи между несбалансированностью бюджета и уровнем неплатежей см.: Там же. С. 1032–1033.

Достаточно убедительным является вывод о наличии прямой корреляции между уровнем экономического развития страны и долей бюджета в ВВП [59] . Экономически более развитые страны могут перераспределять через бюджет большую долю производимого в них продукта, причем ключевой здесь является именно возможность, а не необходимость такого перераспределения. США, будучи одним из лидеров по уровню экономического развития, перераспределяют через бюджет значительно меньше ВВП, чем, скажем, Испания. Противоположный пример – страны с устойчивыми социал-демократическими традициями (Швеция, Норвегия).

59

The World Bank. From Plan to Market. Washington: Oxford University Press, 1996. P. 114.

Однако при прочих равных условиях страны, заметно отстающие по уровню развития, характеризуются и меньшей долей бюджетной нагрузки.

Эта схема существенно искажается, если в анализ вводится политический фактор. Выясняется, что отмеченная закономерность действует для стран с более или менее демократическими режимами. Авторитарные режимы, отрицающие гражданские права и парламентский контроль за бюджетом, могут позволить себе концентрировать в руках государства гораздо бо'льшую долю ресурсов, чем это возможно при демократическом правлении. Именно так обстояли дела в коммунистических странах, и именно поэтому все они, вступив на путь рыночной демократии, столкнулись с проблемой снижения бюджетной нагрузки или, иными словами, снижения социальных обязательств государства.

Отсюда становятся более понятными бюджетные проблемы России. Как мы уже подчеркивали, будучи по уровню экономического развития одной из последних в ряду демократических государств, по бюджетной нагрузке страна находилась на уровне США и уступала Великобритании [60] . Эта нагрузка невыносима для страны, экономические агенты которой являются одновременно и политическими агентами (избирателями).

Здесь, собственно, и коренится ошибка в определении сущности бюджетного кризиса и механизма его преодоления. Бюджетный кризис в посткоммунистической России являлся политическим не потому, что у правительства не хватало политической воли бороться с сокрытием налогов и налоговыми недоимками. Политический характер бюджетного кризиса отражал несовместимость демократического режима, изъятия государством доходов и уровня экономического развития страны.

60

The World Bank. The State in a Changing World. Washington: Oxford University Press, 1997. P. 240–241; Россия в меняющемся мире / под ред. А. Илларионова. М.: ИЭА, 1997. С. 257–260.

Ошибочное понимание природы бюджетного кризиса предопределило и ошибочные действия по его преодолению. На протяжении 1996–1998 гг. акцент делался на улучшение собираемости налогов путем либо усиления налогового администрирования, либо совершенствования системы налогов и налогового законодательства. Данный вопрос стоял в центре внимания исполнительной власти, он выдвигался в качестве критериального представителями международных финансовых институтов при предоставлении России займов МВФ и Всемирного банка, к нему проявляли повышенный интерес руководители и аналитики ведущих инвестиционных банков.

Власти предпринимали немалые организационные и политические усилия по улучшению сбора налогов. Расширялись функции налоговой службы, а ее руководитель получил ранг министра, а затем и вице-премьера. Огромные усилия были затрачены на разработку и продвижение Налогового кодекса, который, впрочем, так и не был принят тогда Государственной думой. Предпринимались обходные маневры, нацеленные на расширение роли тех налогов, которые по техническим причинам собирались лучше. (Последнее особенно наглядно проявилось в провозглашенном премьер-министром С. Кириенко тезисе о целесообразности усиления обложения потребителя при облегчении налогового бремени производителя, что на деле означало лишь перенесение акцента с прямых налогов на косвенные.) Принимавшиеся меры если и давали результат, то весьма ограниченный (порядка одного процентного пункта ВВП) и краткосрочный, собираемость налогов вновь падала до прежнего уровня или ниже. И хотя решалась задача предотвращения дальнейшего резкого падения доходов бюджета, так и осталось невозможным обеспечить существенное и устойчивое приращение доходов до уровня, который приближался бы к расходным обязательствам государства.

Иными словами, ключевым моментом балансирования бюджета должна была стать реструктуризация и повышение эффективности расходов, включая их сокращение, – вопрос исключительно болезненный как с политической, так и с социальной точек зрения. Правительство в рассматриваемый период (и особенно на рубеже 1997–1998 гг.) делало довольно решительные попытки по наведению порядка в расходовании средств федеральных и местных бюджетов, а Кабинетом С. Кириенко в июне – июле была даже разработана и одобрена специальная программа на этот счет. Однако по существу принимавшиеся в этом направлении меры носили характер упорядочивания расходов, представляли собой попытки выявления и ликвидации нерациональных расходов, тогда как проблема была более сложной и одновременно ясной: государство должно было отказаться от значительной части своих обязательств, выполнение которых стало практически невозможно.