Особенности механизма правового регулирования организационных отношений в рамках контрактной системы закупок для удовлетворения государственных и муниципальных нужд

Получается, что содержание имущественного отношения в отдельных случаях может противоречить содержанию организационного отношения, содержащего все юридические факты фактического состава. Тем самым нарушается имманентная опосредующая связь данных правоотношений, нарушается законность принятия решений, имущественное отношение продолжает свое существование в искаженном виде, теряется смысл существования закупочного законодательства. В связи с изложенным представляется, что выявление подобных противоречий недопустимо, необходимо либо официально восполнять недостатки путем внесения изменений в документацию и контракт, либо прекращать уже существующие отношения как несоответствующие процедуре их возникновения.

Сами по себе нормы ФЗ «О контрактной системе» содержат в себе малое число регулирующих собственно имущественные отношения (например, п. п. 5, 6 ст. 34, устанавливающие особенности, размер уплаты неустойки). Если вычесть сугубо административные предписания, касающиеся планирования, мониторинга и контроля закупочной деятельности, то основная масса норм обращена как раз к особенностям проведения закупок. При этом отношения, порождаемые ими, сами по себе не влекут последствий имущественного содержания, для этого требуется завершить накопление юридических фактов фактического состава, позволяющего, с одной стороны, завершить организационное отношение, с другой, породить правообразующий юридический факт.

В период 2012–2014 гг. для удовлетворения государственных нужд было проведено соответственно 11 918 602, 14 576 282, 6 800 039 способа размещения заказов, по результатам которых заключено 11 853 114, 14 515 651, 6 691 999 контрактов [36] . Получается, что, несмотря на высокую степень корреляции организационных и имущественных отношений, далеко не все случаи размещения заказов заканчиваются заключением контрактов. Однако мы не можем утверждать, что состоявшиеся отношения не имели характер правовых или что они не являлись самостоятельными. Мы наглядно видим содержание отношений, выражающееся в последовательном накоплении юридических фактов, однако не влекущее последствий отраслевого характера. Получается, что данные правоотношения не являются имущественными, однако обладают определенной самостоятельностью, что не позволяет относить их к разряду гражданско-правовых или административных.

36

Федеральная служба государственной статистики: показатели закупочной деятельности [Электронный ресурс]. Режим доступа:connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/state/# (дата обращения: 22.02.2015).

О самостоятельном организационном содержании отношений, связанных с осуществлением закупочной деятельности, существующем независимо от имущественных отношений, говорит и то, что, если по результатам проведения закупочных процедур не было подано ни одной заявки, либо они признаны не соответствующими условиям документации, то заказчик признает процедуру не состоявшейся и вносит изменения в план-график (п. 4 ст. 71, п. 4 ст. 79, ст. 92 ФЗ «О контрактной системе»). Данные положения, с одной стороны, позволяют отметить раздельный режим существования имущественных и организационных отношений, с другой – полную самостоятельность существования последних, т. к. заказчик действовал в рамках правоотношений [37] , не обладающих ярко выраженной отраслевой природой и по независящим от него причинам не смог завершить формирование юридического состава, достаточного для возникновения имущественного правоотношения.

37

Более подробно юридические характеристики данных отношений рассмотрены во пар. 2 гл. 2.

С другой стороны, ФЗ «О контрактной системе» прямо ограничивает длительность организационных отношений возможностью обжалования действий уполномоченных лиц. Так, п. п. 3–6 ст. 105 указывают на срок административного обжалования действий, и, самое важное, обжалование действий организаторов допускается в установленный законом период и не позднее даты заключения контракта. Тем самым правоотношение прекращается, а возникшее на его основе имущественное отношение получает некую гарантию стабильности. Однако закон строго не ограничивает сроки судебного обжалования действий организаторов, что может в будущем разрушить имущественные связи, тем самым имеется негативное пересечение двух видов отношений: организационных и собственно имущественных. С практической точки зрения, для повышения стабильности гражданского оборота целесообразно на законодательном уровне разграничить оба вида отношений путем прямого указания сроков обжалования действий заказчика не только в административном, но и в судебном порядке.

По мнению В. В. Груздева, судебная практика исходит из того, что обжалование торгов в соответствии с ГК РФ основывается на применении судами правил об оспоримых сделках, а вместе с этим используются сокращенные сроки исковой давности [38] . Теоретически, ст. 2 ФЗ «О контрактной системе» позволяет применять положения ГК РФ и практику его применения. Судебная практика признает частичное применение ГК РФ к контрактным отношениям в части ничтожности сделок, заключенных с нарушением требований закона (п. 9) [39] .

38

Груздев В. В. Возникновение договорного обязательства по российскому гражданскому праву: Монография. М., 2010. С. 147–148.

39

Обзор судебной практики по делам, связанным с разрешением споров о применении п. 9 ч. 1 ст. 31 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Утв. президиумом Верховного Суда РФ 28 сентября 2016 г. // Администратор образования. 2016. № 21.

Однако мы уже заметили, что обжалование действий уполномоченных лиц ограничено периодом времени (п. п. 3–6 ст. 105), также сокращен срок исковой давности по оспариванию решений административных органов (п. 9 ст. 106). Юрисдикционные органы отказывают в расторжении контрактных отношений, если к моменту рассмотрения дела контракт был заключен [40] .

В зависимости от особенностей дела суды мотивируют отказы несущественностью нарушения процедуры торгов, отсутствием их связи с ущемлением имущественных прав, а также необходимостью подтверждения доводов законными основаниями расторжения способов определения контрагента [41] . В других делах арбитры указывают на возможность защиты нарушенных прав иными способами за счет лиц, действовавших недобросовестно [42] (надо полагать, за счет возмещения убытков заказчиком, не принявшим во внимание наличие спора в суде, допустившим заключение контракта с иным контрагентом). Также суды вовсе отказывают в защите прав со ссылкой на отсутствие возможности восстановить нарушенное право, попранное в рамках проведения закупочных процедур, так как заказчик уже заключил контракт с иным контрагентом [43] .

40

Решение Федеральной антимонопольной службы от 31 июля 2015 г. по делу № П-509/15. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».

41

Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 17 декабря 2015 г. по делу № А41-38200/15. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».

42

Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 июля 2014 г. по делу № А76-3309/2014. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».

43

Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 ноября 2015 г. по делу № А21-4604/2015. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».

Получается, что имеет место узаконение противозаконных действий путем формальной констатации факта заключения контракта. Более того, при решении вопроса о признании торгов недействительными суды руководствуются общими положениями ГК РФ (ст. 449) [44] , и это несмотря на наличие ФЗ «О контрактной системе», который содержит весьма скупое основание недействительности определения контрагента: нарушение положений главы закона по иску заинтересованных лиц (ст. 47). Однако, как мы выяснили, судьи признают разнообразные нарушения незначительными, ссылаются на невозможность защиты прав ввиду наличия контрактных отношений. В связи с этим ФЗ «О контрактной системе» должен содержать строгие основания прекращения контрактных отношений.

44

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 27 октября 2015 г. по делу № А60-33116/2015. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».

Таким образом, содержанием организационного отношения в рамках контрактной системы является упорядочение основного отношения путем накопления необходимой совокупности юридических фактов. Различные трактовки понятия содержания правоотношений не противоречат концепции организационных отношений. Более того, в отдельных случаях имеется судебная регламентация отношений на основании правил, выработанных правоприменительной практикой, при отсутствии норм закона. Последнее нарушает логику построения закупочного законодательства и негативно влияет на законность, т. к. нарушается строгая детерминация организационного и имущественного отношения.

Самостоятельность содержания организационных отношений проявляется в их автономном существовании: далеко не все их них влекут возникновение имущественных отношений, что наглядно показывают данные статистики. Имеется пресекательный период для защиты прав: после заключения контракта оспорить действия заказчика практически невозможно, также как и восстановить право, нарушенное в рамках организационного правоотношения, т. к. это приведет к нарушению существующего имущественного отношения. Несмотря на наличие ФЗ «О контрактной системе», вопрос о точных основаниях оспаривания процедур определения контрагентов не был разрешен, данный пробел легализует правонарушения, допущенные в период организационных отношений, что приводит к невозможности защиты прав заинтересованных лиц.

§ 3. Особенность объекта правоотношения как признака организационных отношений в рамках контрактной системы удовлетворения государственных и муниципальных нужд

Второй признак организационных отношений – особенность их объекта. Вне зависимости от различных трактовок понимания категории объекта, О. А. Красавчиков рассматривал его как то, на что направлено общественное отношение. Таким образом, объектом организационного отношения является упорядоченность отношений, связей, действий участников организуемого отношения [45] .

45

Красавчиков О. А. Гражданские организационно-правовые отношения. С. 162.