Особенности механизма правового регулирования организационных отношений в рамках контрактной системы закупок для удовлетворения государственных и муниципальных нужд

Представляется необходимым проанализировать данные положения. Категория объекта правоотношения с давних пор исследовалась именитыми учеными. Еще Г. Ф. Шершеневич утверждал наличие объектов права двух разновидностей: вещи и действия других лиц. Однако его интерпретация поведения людей как объектов правоотношения носит сугубо частноправовой имущественный характер, ибо, по его мнению, действия должны носить характер экономических услуг – если они лишены экономической ценности, то не могут быть объектом права [46] .

46

Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. В 4 т. Т. 3. М., 1910. С. 588–595.

С. С. Алексеев указывал на недопустимость столь широкого понимания категории объекта отношения со ссылкой на опасность отождествления их с категорией содержания правоотношений, т. к., с одной стороны, содержание может выражать действия сторон, с другой – объект тоже может содержать в себе действия. В результате чего автор приходил к выводу, что объектом правоотношения являются различные, материальные и нематериальные блага [47] . Однако, применительно к концепции организационных отношений, как было выяснено, их содержание не позволяет относить их к связям, порождающим отраслевые отношения, т. е. в них нет ни имущественных, ни неимущественных благ. Они направлены на накопление установленного законом юридического состава, порождающего иное отношение. Получается, что они ориентированы исключительно на поведение участников. Тогда возникают закономерные вопросы: что понимать под благом, а также являются ли благом действия участников? Например, В. В. Лазарев к нематериальным благам относил жизнь, здоровье, честь и пр. [48] Представляется, что действия сторон не охватываются содержанием нематериальных благ.

47

Алексеев С. С. Общая теория права. В 2 т. Т. 2. С. 155–159.

48

Лазарев В. В. Указ. соч. С. 190.

Исходя из позиции С. С. Алексеева, получается, что действия участников не относятся к объекту отношений, тогда как, объясняя феномен организационных отношений, не обладающих подобной субстанцией, получается, что мы имеем дело с правоотношением, лишенным объекта. Представляется, что автором изначально было неверно истолковано соотношение категорий объекта и содержания отношений. Так, если содержание отношений в различных трактовках понимается как субъективные права и обязанности сторон, или как их фактическая реализация, то объект отношения не имеет столь выраженной конкретизации, он более абстрактен и охватывает поведение сторон вообще, безотносительно совершаемых ими действий, однако, объект заключает в себе и определенный ориентир, конечный результат к которому должен прийти стороны.

Уместно упомянуть плюралистическую природу объекта правоотношения, отмеченную в трудах А. В. Мицкевича [49] , В. В. Лазарева [50] , Л. А. Морозовой [51] и других авторов, в которых наряду с различными благами фигурируют и действия участников. Стоит только оговориться, что плюралистический характер объекта правоотношения не означает постоянное наличие в его составе всех элементов (благ и действий) – в рамках различных видов правоотношений отдельные элементы могут вовсе отсутствовать, в других, наоборот, превалировать. Подобная асимметрия наблюдается именно в рамках организационных отношений. Если рассматривать ФЗ «О контрактной системе» с этих позиций, то подобный объект отношений проявляется всюду. Например, нормы главы второй целиком посвящены регламентации действий заказчика при планировании закупок, нормы главы третьей в еще более детальном виде определяют действия участников отношений уже при осуществлении закупочных процедур, в т. ч. и действия участника закупок.

49

Проблемы общей теории права и государства / под ред. В. С. Нерсесянца. С. 383–385.

50

Лазарев В. В. Указ. соч. С. 190.

51

Морозова Л. А. Указ. соч. С. 240.

До момента заключения контракта, материальный объект отношений представлен в виде ориентира (имущественное отношение), который по мере совершения процедур теряет свою абстрактность, также как и действия сторон, которые направлены на совершение поведения, с которым закон связывает желаемое ими возникновение, изменение и прекращение правоотношений. В отличие от организационных действий, которые повсеместно представлены в поведении различных участников, материальный объект отношения появляется на завершающем этапе, при этом конкурентный характер процедур допускает его наличие исключительно в отношениях с их победителем. В этот момент можно говорить о завершении формирования юридических фактов организационного отношения и о начале существования нового имущественного правоотношения.

Состояние упорядоченности отношений, связей, указанное О. А. Красавчиковым в качестве объекта организационных отношений, требует проведения общетеоретического анализа.

По мнению В. В. Лазарева, состояние упорядоченности общественных отношений, основанное на строгом и неуклонном соблюдении норм права всеми их участниками, представляет собой феномен правопорядка [52] . Данное состояние, по мнению С. С. Алексеева, является итогом правового регулирования [53] .

52

Лазарев В. В. Указ. соч. С. 218.

53

Алексеев С. С. Общая теория права. В 2 т. Т. 1. С. 235.

Применительно к объекту правоотношения, организационного в частности, стоит отметить, что нами было подмечено, что объект отношения, будучи абстрактной категорией, содержит в себе элемент идеальной модели, к которой стремится воля участников в рамках их участия в правоотношении. Соответственно, коль скоро объект отношения представляет собой ориентир правореализационной деятельности участников, выражающийся в состоянии упорядоченности их отношения (правопорядок), а его предпосылкой является законность, как непременное условие его достижения и укрепления [54] , то, получается, что содержание правоотношений, так или иначе представленное правами и обязанностями участников, выступает фундаментальной предпосылкой правопорядка, т. е. законностью.

54

Лазарев В. В. Указ. соч. С. 218–219.

Законность представляет собой триединое явление, проявляющееся в качестве принципа права, режима общественной жизни, и самое главное – метода, определяющего действия субъектов [55] . В самом общем виде законность можно понимать как строгое и неуклонное соблюдение всеми субъектами права норм позитивного права, т. е. как реализующееся право [56] .

Исследователи советского периода, увы, не уделяли внимания реальным условиям жизни общества и его потребностям. Так, С. Н. Братусь отмечал, что главное в законности и правопорядке – исполнение обязанностей, при этом строгое и неуклонное, в полной мере обеспеченное гарантийными мерами, в первую очередь, мерами юридической ответственности, основанной на реальности и неотвратимости государственного принуждения [57] . Как справедливо отмечает Н. И. Матузов, подобные формулы неприемлемы для свободного демократического общества [58] . Еще Г. Ф. Шершеневич предостерегал, что реализация норм права не должна превращаться в механический процесс, совершенно оторванный от реальной жизни [59] .

55

Морозова Л. А. Указ. соч. С. 206–327; Лазарев В. В. Указ. соч. С. 218.

56

Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. соч. С. 217.

57

Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. С. 6, 81,118, 198.

58

Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. соч. С. 217.

59

Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. В 4 т. Т. 4. М., 1910. С. 714–716.

Приложение обозначенных теоретических положений находит свое выражение в плоскости принципов законности [60] . Проиллюстрируем основные из них на примере норм ФЗ «О контрактной системе» в ключе понимания законности как метода реализации права субъектами отношений. Нужно заметить, что, несмотря на довольно детальное регулирование многих вопросов, сам принцип законности не нашел прямого закрепления в ФЗ «О контрактной системе».

Единство проявляется в установлении одинаковых требований ко всем субъектам отношений, в первую очередь, к заказчиками. ФЗ «О контрактной системе» устанавливает единую систему принципов контрактной системы (ст. 6), одинаковые для всех требования составления и исполнения планов (гл. 2), общие способы и порядки осуществления закупочных процедур (гл. 3). Применительно к участникам закупок, единство статуса проявляется, например, в установлении единых требований к ним (ст. 31), однако режим содержит некоторые привилегии для отдельных категорий участников (ст. ст. 28, 29, 30), а также в равных возможностях обжалования действий организаторов (ст. 105).

60

Морозова Л. А. Указ. соч. С. 331–334; Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. соч. С. 218–221; Лазарев В. В. Указ. соч. С. 222–224.

Судебная практика содержит ряд примеров нарушения единства как принципа законности и как принципа ФЗ «О контрактной системе». Так, п. 3 ст. 2 дает субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям право в соответствии со своей компетенцией принимать правовые акты по предмету регулирования ФЗ «О контрактной системе» (п. 1 ст. 1). Однако по прошествии малого периода времени имеется практика признания недействующими подобных актов. Так, некоторые субъекты РФ, предъявляли к исполнителям контракта дополнительные требования в виде отсутствия долгов по уплате налогов как условие оплаты товаров (работ, услуг) [61] , либо устанавливали обязательность проведения централизованных закупок в отношении государственных заказчиков субъекта РФ [62] . В других случаях устанавливались повышенные требования к банкам, правомочным выдавать банковские гарантии в качестве обеспечения авансирования [63] . Отменяя данные правовые акты, суды отмечали, что возможности правотворчества на уровне субъектов РФ, а также в муниципальных образованиях возможны лишь в случае прямого указания на то в федеральных законах, тем самым федеральный законодатель существенно ограничивает возможности правового регулирования данных отношений на иных уровнях.

61

Определение Верховного Суда РФ от 17 декабря 2014 г. № 67-АПГ14-15. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс»; Определение Верховного Суда РФ от 17 декабря 2014 г. № 67-АПГ14-9. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».

62

Определение Верховного Суда РФ от 17 декабря 2014 г. № 67-АПГ14-10. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».

63

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 18 июня 2014 г. по делу № А56-54795/2013. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».

Таким образом, фактически, ФЗ «О контрактной системе» не оставляет правотворческих полномочий субъектам и муниципальным образованиям, запрещая каким-либо образом влиять на статус участников отношений. Все сводится к довольно таки номинальным полномочиям по разработке информационной системы (п. 7 ст. 4), включению дополнительной информации в планы (п. 3 ст. 17), установлению перечня случаев обязательного общественного обсуждения (ст. 20) и пр.

Нередко заказчики устанавливают дополнительные, не указанные в законе требования к участникам, например, в части членства в саморегулируемой организации [64] , однако в ряде случаев, со ссылкой на необходимость достижения результатов (специфика материального объекта), сложившуюся на рынке деловую практику, а также ответственность за результативность заказа, суды указывают на непротиворечивость данного условия действующему законодательству [65] . Встречаются случаи, когда суд, например, признает личное исполнение контракта не требованием к участнику, а способом и порядком его исполнения [66] . Интересно, что попытки контролирующих органов установить определенный уровень специализации, связанный со спецификой товара, приводит к отмене подобных решений [67] . Представляется, что наличие изъятий в правовом регулировании, порожденных правоприменительной практикой, искажает режим законности.

64

Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 мая 2015 г. по делу № А60-39818/2014. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».

65

Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27 января 2015 г. по делу № А56-36250/2014. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».

66

Определение Верховного Суда РФ от 4 августа 2015 г. № 306-КГ15-8173. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».

67

Определение Верховного Суда РФ от 30 июля 2015 г. № 306-КГ15-8017. Документ опубликован не был // СПС «Консультант Плюс».