Особенности механизма правового регулирования организационных отношений в рамках контрактной системы закупок для удовлетворения государственных и муниципальных нужд
Шрифт:
Однако в первом случае законодатель прямо употребляет термин цель, во втором – подразумевает потребности, в третьем – опять говорит о целях. Что свидетельствует о непонимании таких категорий как цель, потребность, интерес. Представляется, что обозначенные концепции интереса не могут в полной мере отразить специфику проявления данных категорий в рамках функционирования позитивного права, государственных органов. Во-первых, если право выражает публичный интерес соответственно потребности государства, которое и создает позитивное право как механизм их удовлетворения, то насколько правомерно говорить об интересе в рамках правоотношений заказчик-поставщик, ведь для заказчика участие в закупках обусловлено ни в коей мере не потребностью, а необходимостью в силу закона, наличия у него компетенции. Кроме того, справедливо отмечено, что органы власти не имеют собственного интереса, отличного от интересов государства в целом, хотя они и выступают в качестве заказчика от собственного имени [80] .
80
Андреева Л. В. Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М., 2011. C. 20.
Нам представляется, что аналогичное суждение можно высказать и в отношении публичных юридических лиц, таких как бюджетные, автономные, казенные учреждения, унитарные предприятия, т. к. в соответствии
81
СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
82
СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626.
83
СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746.
Во-вторых, насколько правомерно использовать категориальный ряд, основанный на исследовании психологии человека, тогда как заказчики, в т. ч. публично-правовые образования, органы власти, публичные юридические лица, по сути своей, являются юридической фикцией. Говорить о народной воле можно лишь постольку, поскольку граждане реализуют свое активное избирательное право, в остальных случаях имеется выраженная в праве воля государственной бюрократии.
В свете данных аргументов уместно отметить, что категория потребности воспринимается как неотъемлемый признак живого организма, а интерес – потребность особого рода, связанная с интеллектуальной деятельностью человека как социального существа [84] . Соответственно, потребность как особое качество физических лиц как субъектов права и правоотношений не вписывается в рамки позитивного права в целом, контрактной системы в частности, т. к. потребность – взаимодействие организма с внешней средой. В связи с этим, можно не согласиться с мнением И. В. Першиной, отмечающей, что структурными элементами интереса являются в т. ч. и потребности, в конечном счете формирующие интерес [85] , т. к., например, производя закупку товаров для нужд населения, заказчик, действуя в силу компетенции по закону, либо на основании учредительных документов, в конечном счете удовлетворяет потребности населения, а не свои собственные потребности и интересы, ибо, с одной стороны, он не является физическим лицом, с другой – у него отсутствует свобода выбора. Применительно к проиллюстрированному примеру, можно утверждать, что потребности граждан являются предпосылкой формирования публичных интересов и в то же время конечным результатом их реализации. Следовательно, применительно к заказчику проблематично утверждать наличие у него собственных интересов и тем более потребностей. Иными словами, мы не отрицаем, что потребности есть предпосылка интересов общества, которые формируют публичный интерес, мы всего лишь хотим донести мысль о том, что необходимо отличать потребности и интересы общества и интересы государства, которое не обладает потребностями в силу бестелесности своего существования, неживой природы происхождения.
84
Андреева Л. В. Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. С. 9; Михайлов С. В. Указ. соч. С. 14, 15.
85
Першина И. В. Указ. соч. С. 15, 26.
В силу того, что ФЗ «О контрактной системе» регламентировал процедуры для заказчиков всех уровней, на что указывают цели осуществления закупок (ст. 13) – общие для заказчиков всех уровней принципы единства контрактной системы (ст. 11), – то и интересы федеральные, субъектов федерации, муниципальных образований, публичных юридических лиц едины, но не в плане тождества потребностей, а в ключе однородности отражаемых правом интересов различных групп населения, от малого муниципального образования, до многонационального народа в целом. Естественно, что на реализацию всех интересов не могут быть направлены усилия всех и каждого из заказчиков, наличие между ними отношений по межеванию предметов ведения, компетенции, обуславливает узкоспециализированную направленность их деятельности, что ни в коем случае не приводит к разделению интересов. Однако здесь мы говорим, с одной стороны, о публичных интересах, т. е. отраженных в нормах права в рамках деятельности органов власти, с другой стороны – социальные интересы: интересы различных социальных групп, индивидов являются эгоистичными, что приводит к противоречию между ними и интересами других групп населения, а также и с «усредненными» публичными интересами. Несомненно, что групповые интересы всегда превалируют над интересами индивидов, интересы больших социальных групп превалируют над интересами малых. Право, будучи субординационной системой, уравновешивает интересы общества и устанавливает единые, высшие публичные интересы [86] . Таким образом, в отличие от публичных, социальные интересы не обладают единством.
86
Михайлов С. В. Указ. соч. С. 16–17.
По большому счету, законодатель, обобщая и суммируя интересы различных социальных групп, общества в целом, выражает их в праве. При этом побудителем интересов общества являются потребности индивидов, на удовлетворение которых и направлено право [87] . Более того, только правовое закрепление интересов позволяет преодолеть их изначальный субъективизм и предать им качество объективной правовой реальности [88] . Однако, представляется, что на определенном этапе у государства может возникнуть собственный интерес, обусловленный не только благими намерениями, но и интересами государственной бюрократии, ведь в конечном счете именно они являются исполнителями публичных интересов, именно они оформляют публичный интерес.
87
Першина И. В. Указ. соч. С. 24.
88
Михайлов С. В. Указ. соч. С. 17–18.
Например, Л. В. Андреева отмечает, что государство может иметь публичный и частный интересы. Первый проявляется в регулировании отношений по использованию и распоряжению государственной собственностью. Второй – в рамках участия государства в
рыночных отношениях, в т. ч. через публичных юридических лиц и для закупочных целей. Вид интереса отражает специфику метода правового регулирования [89] .О проявлении частных интересов у государства упоминал еще Г. Ф. Шершеневич, по его мнению, мы имеем дело с юридической фикцией, но не в плане того, что государство создает субъектов права, а в том, что оно создает субъектов наподобие частных лиц. Однако подобная ширма не способна скрыть властный характер своей природы, что находит свое отражение в подрыве частноправового статуса, как субъектов, так и отношений, в которых они участвуют [90] . Как будет показано в следующей главе, невозможно в рамках реализации т. н. частного государственного интереса утверждать о приоритете частноправового метода регулирования. Кроме того, получается, что особенность метода регулирования дробит понятие интереса, а вместе с ней и государственную волю.
89
Андреева Л. В. Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. С. 11–12.
90
Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. В 4 т. Т. 3. С. 540–547.
Однако речь идет о другом: закрепляя принципы функционирования контрактной системы, государство устанавливает общесоциальные приоритеты [91] : открытость и прозрачность информации, обеспечение профессионализма заказчиков и конкуренции участников, стимулирование инноваций и единство системы, ответственность за результативность размещения заказов, эффективность системы (ст. ст. 6-12 ФЗ «О контрактной системе»).
С другой стороны, государственная (публичная) бюрократия вполне легально, в рамках закона может осуществлять расходование средств в своих интересах путем фактического использования и распоряжения собственностью, приобретенной на бюджетные средства, принадлежность права собственности им не требуется, т. к. это сопряжено с несением бремени его содержания. Тем самым они фактически распоряжаются всей полнотой бюджетных средств [92] , получают возможность преследовать собственную материальную выгоду, не неся никакой ответственности за принятые иррациональные решения [93] .
91
Першина И. В. Указ. соч. С. 27–28.
92
Бутаков А. В. К исследованию новейшей истории российской государственности: Византия история без конца. Омск, 2011. С. 36, 46–48.
93
Белов В. Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. М., 2011. С. 12.
Попытка в максимальной степени регламентировать процедуры, реализовать принцип профессионализма заказчиков ведет к увеличению численности публичных служащих, квалифицированных работников публичных юридических лиц [94] , ведет к увеличению бумажной волокиты. Так, для реализации ФЗ «О контрактной системе» правительство должно выпустить порядка семи десятков подзаконных нормативно-правовых актов [95] . Естественно, что увеличение бюрократического аппарата с огромной структурой, наличием контрольных органов приводит к тому, что система начинает жить собственной жизнью, становится крайне неэффективной (затратной), коррупциогенной. Нормой становится т. н. идеология социального забегания, предусматривающая постановку амбициозных целей, принятие нормативных правовых актов с их последующей заменой новыми, содержащими еще более высокие цели и обоснование причин неудач [96] .
94
Курц Н. Госзакупки требуют доверия [Электронный ресурс] // ЭЖ-Юрист. 2014. № 15. Доступ из СПС «Консультант Плюс».
95
Белов В. Е. Планирование в контрактной системе [Электронный ресурс] // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 11. Доступ из СПС «Консультант Плюс».
96
Бутаков А. В. Указ. соч. С. 54–55, 361, 362.
Представители административной науки рассматривают вопросы публичных интересов в ключе их противопоставления частным отраслям права. Так, Ю. Н. Старилов отмечает, что административное право, в соответствии с т. н. теорией интересов, служит реализации публичных интересов, при этом роль публичного права сводится к регулированию общественных отношений в области функционирования государства, его органов и служащих [97] . Однако получается, что вся система публичного права функционирует не ради обеспечения стабильности, развития, правопорядка в обществе, а ради самой себя, получается, что автономное понимание публичных, общественных и частных интересов без их опосредования друг другом приводит к тому, что поддержание управленческой системы становится самоцелью.
97
Смоленский М. В. Административное право. Ростов н/Д, 2005. С. 59, 60.
Увы, именно таким может быть государственный интерес, подвергшийся деградационному влиянию бюрократической системы. Представляется недопустимым исключать общественный контроль над действиями не только заказчиков, но и законодателей. Интересно, что ФЗ «О контрактной системе» содержит ряд положений об участии общественности. Например, ст. 20 – обязательное общественное обсуждение закупок, увы, предусматривающая бланкетную норму; ст. 102 – общественный контроль, который в соответствии с п. 1 могут осуществлять в т. ч. и граждане, а в соответствии с п. 3 граждане отсутствуют в перечне субъектов, обладающих контрольными правомочиями. Кроме того, ст. 105 не причисляет граждан к субъектам, управомоченным на подачу жалоб.
И это несмотря на принятие Федерального закона от 21 июля 2014 г. «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» № 212-ФЗ [98] . Интересно, что из текста закона (п. 2 ст. 4, п. 1 ст. 18) количество форм общественного контроля не является исчерпывающим. П. 1 ст. 18 позволяет осуществлять контроль во взаимодействии с органами власти, что, например, не исключает подачу жалоб. П. 1 ст. 3 закрепляет за гражданами право участия в контроле как лично, так и в составе некоммерческих организаций, однако, исходя из дефиниции понятия общественного контроля (п. 1 ст. 4), его могут осуществлять лишь указанные в законе субъекты. К таковым ст. 9 не относит ни граждан, ни некоммерческие организации, отдавая все полномочия общественным палатам (советам) различных уровней. Тем самым в законах имеются все основания для дачи отказа в проведении проверок по обращениям физических лиц, специализированное законодательство не позволяет расширительно и комплексно трактовать ст. ст. 102, 105 ФЗ «О контрактной системе».
98
СЗ РФ. 2014. № 30 (Часть I). Ст. 4213.