Политический порядок в меняющихся обществах

Похожая картина наблюдается и на Тайване. В качестве «оккупационных властей» здесь выступила китайская националистическая элита, которая сбежала на остров от коммунистов, захвативших материковый Китай. Реформа снизила процент земель, обрабатываемых арендаторами, с 41,1 в 1949-м до 16,3% в 1953 г. и значительно улучшила условия аренды и страховки арендаторов⁴². Участие крестьян во внедрении этой программы поощрялось американскими советниками и поддерживалось Объединенной китайско-американской комиссией по перестройке сельского хозяйства, финансируемой из американских источников.

В некоторых случаях земельная реформа инициируется традиционными лидерами и проводится в рамках существующих властных структур. Условием здесь служит высокая концентрация власти. Типичной является ситуация, когда абсолютный монарх при поддержке элементов своей бюрократии навязывает реформу сопротивляющейся земельной аристократии. Освобождение крестьян Александром II, столыпинские реформы, реформы Амини-Арзанджани в Иране в 1961–1962 гг. могут служить примерами перемен, осуществлявшихся через традиционные политические институты. Это, можно сказать, крайние варианты «реформы сверху», и, соответственно, главная проблема таких реформ — мобилизация устойчивой активности со стороны самого крестьянства.

Другие традиционные системы лишены способности не только мобилизовать поддержку снизу, но и направить на цели реформы те ограниченные силы, на которые они могут опереться внутри самих себя. В таких обстоятельствах реформа требует либо настоящей революции, либо свержения традиционного режима, основанного на власти землевладельческой элиты, настроенными на модернизацию военными. Второй вариант особенно характерен для Ближнего и Среднего Востока. Он был реализован в Египте, Ираке, Пакистане и отчасти в Сирии. Случай Египта ярко иллюстрирует многие черты, общие для разных вариантов аграрного развития. До XIX в. большая часть земель находилась здесь во владении государства или религиозных обществ. Модернизаторские реформы Мухаммеда Али [55] поощряли частную собственность и привели в конечном итоге к большой ее концентрации. В результате «к концу столетия узкая прослойка крупных землевладельцев оказалась резко отделена от массы феллахов» ⁴³ . Со времени Первой мировой войны до 1952 г. египетский парламент и правительство отражали преимущественно интересы крупных землевладельцев, среди которых первым был сам король. Крестьяне оставались пассивны, и в отсутствие настоящей буржуазии и автономного городского среднего класса там не было каких-то еще социальных групп, способных бросить вызов господству землевладельцев. Даже самые радикальные группы не придавали большого значения проблеме земельной реформы. Египетские коммунисты, например, хотели ликвидации крупного землевладения, но «аграрный вопрос в целом не занимал важного места в их политической и социальной борьбе. Даже в 1940-х гг., когда деятельность коммунистов была легальной, их главное периодическое издание, „Аль-Фаджр аль-Джадид“, вообще практически его не затрагивало. В отличие от большинства других партий, коммунисты не имели корней в египетской деревне». Однако в течение 1940-х гг. другие группы и реформаторы начали выдвигать земельный вопрос на передний план общественного сознания. В свою очередь, военному перевороту 1952 г. предшествовали события, которые можно рассматривать как начало настоящей аграрной революции. «В 1951 г. впервые в современной египетской истории произошло несколько крестьянских волнений, в которых феллахи выразили солидарную позицию против землевладельцев». Впервые вообще феллахи решились на захват земель и насилие ⁴⁴ . В июле 1952 г. к власти пришел военный режим; в сентябре он издал закон о земельной реформе.

55

Мухаммед Али (1769–1849) — паша Египта с 1805 г., основатель династии, правившей до 1952 г.

И наконец, можно представить себе проведение земельной реформы политической партией, пришедшей к власти демократическим путем. Меры этого рода были приняты демократически избранными правительствами в Индии, Филиппинах, Венесуэле, Чили, Перу, Колумбии и некоторых других странах. Однако демократический путь земельной реформы долог, полон фрустраций и часто невозможен. Плюралистическая политика и парламентское правление часто несовместимы с эффективной земельной реформой. В частности, парламентская система без явно доминирующей партии лишена инструментов, с помощью которых можно эффективно ослабить консервативных землевладельцев. В модернизирующихся странах законодатели более консервативны, чем исполнительная власть, и в парламентах там часто доминируют интересы землевладельцев.

Существует элемент фундаментальной несовместимости между парламентской формой правления и земельной реформой. В Пакистане, например, при парламенте реформа не продвигалась на протяжении десяти лет, но была быстро принята и проведена в жизнь, когда власть захватил генерал Айюб Хан. В Иране в меджлисе тоже доминировали землевладельцы, и, чтобы сделать земельную реформу реальностью, пришлось приостановить деятельность парламента и провести соответствующий закон через референдум. «Парламенты, хорошие или плохие, представляют препятствие для реформы», — ворчал премьер-министр Амини⁴⁵. В Египте, как и в Пакистане, законодательство по земельной реформе не сдвигалось с места до тех пор, пока традиционный режим, т. е. король и парламент, не был свергнут Насером и его военной элитой. В Эфиопии закон о земельной реформе, предложенный правительством в 1963 г., был отклонен парламентом.

В Латинской Америке законодательные собрания также традиционно хоронили мероприятия земельной реформы. В начале 1960-х Бразильский конгресс, например, последовательно отказывался санкционировать такие мероприятия, предлагаемые президентом Гулартом [56] . В итоге они были введены в 1964 г. президентским декретом. В те же годы и в Эквадоре конгресс «отказывался от серьезного рассмотрения фундаментальных реформ, на которых настаивал президент Аросемена [57] , таких, например, как пересмотр налогового законодательства и земельная реформа» ⁴⁶ . То же самое и перуанский конгресс в начале 1960-х отказывался провести законодательство по земельной реформе, предпочтя проигнорировать заем в 60 млн. долларов от США, предложенный на условиях принятия этих законов ⁴⁷ . В Сирии в середине 1950-х сравнительно скромные предложении партии Баас [58] по аграрной реформе были заторможены законодательным собранием, где доминировали интересы землевладельцев.

56

Жоао Гуларт (1918–1976) — президент Бразилии в 1961–1964 гг.

57

Отто Аросемена Гомес (р. 1911) — временный президент Эквадора в 1966–1968 гг.

58

Баас — общеарабская партия, выступавшая за единство всех арабских народов. В Сирии приняла название Партии арабского социалистического возрождения (1954 г.)

В Корее Временное законодательное собрание, действовавшее при американском военном правительстве в 1940-х гг., не предприняло действий по предложениям о земельной реформе. В результате «после долгих и бесполезных дебатов в Собрании [генерал] Ходж вынужден был издать распоряжение о земельной реформе односторонне». Затем, когда была создана Корейская Республика, парламент, в котором главной силой были землевладельцы, все-таки провел земельную реформу, чтобы утвердить верховенство своей власти по отношению к исполнительной. Президент Ли наложил вето на билль, но затем был принят другой, который президент санкционировал. В парламенте «землевладельцы были доминирующим меньшинством; их общие интересы были отражены в земельной реформе и даже в законе о правительственных служащих»⁴⁸.

Тенденция доминирования землевладельческого элемента в парламентах тех модернизирующихся стран, где существует система конкурентных выборов, отражает отсутствие там эффективной политической организации. Большая часть населения живет там в сельской местности, и поэтому природа режима определяется тем, как протекают выборы именно в этих районах. В отсутствие эффективных партий, крестьянских союзов и других политических организаций главным политическим ресурсом является экономический и социальный статус. Традиционные элиты пользуются им, чтобы обеспечить себе подавляющее большинство в парламенте. В некоторых случаях этому способствуют сами парламентские процедуры. В Бразилии, Перу и других латиноамериканских странах число парламентских мест определяется в зависимости от численности населения регионов, но право голоса имеют лишь грамотные. Благодаря этому незначительное число сельских избирателей из высших классов контролирует большинство мест, принадлежащих сельскохозяйственным регионам. В некоторых странах Ближнего Востока ситуация прямо противоположная: консервативные землевладельческие группы оказывали давление, с тем чтобы увеличить представительство неграмотных крестьян. Они были уверены в своей способности контролировать их голоса и обеспечить себе их политическую поддержку благодаря своему экономическому и социальному влиянию.

Демократические правительства могут осуществить земельную реформу там, где существует энергичная и популярная исполнительная власть, а также сильные партийные организации, которые представляют группы населения, заинтересованные в завоевании крестьянских голосов. В Венесуэле Ромуло Бетанкур [59] , действуя совместно с организационно сильной партией «Демократическое содействие» и крестьянскими союзами, добился в 1960 г. принятия закона о земельной реформе. Однако даже при этих благоприятных обстоятельствах парламент оставался главным бастионом оппозиции, и пришлось прибегнуть к мерам не вполне парламентского свойства. Была создана внепарламентская комиссия по земельной реформе, которая после длительных слушаний, консультаций и исследований разработала предложения. Затем они были выдвинуты на рассмотрение законодательного собрания и с незначительными изменениями «продавлены» проправительственным большинством. «Комиссия представляла собой сначала соединение представителей всех политических партий, философий и большинства венесуэльских групп, имеющих отношение к сельскому хозяйству. Таким образом, оказалось возможным привести весь спектр политических членений к консенсусу относительно окончательной версии предложений комиссии» ⁴⁹ . По существу, законодательный процесс был перенесен из неблагоприятной парламентской среды в более благоприятную среду слушаний в комиссии по земельной реформе. Успех земельной реформы создал ситуацию активного состязания между политическими партиями за популярность в крестьянской среде. «Скупка голосов, — как заявил один из венесуэльских деятелей в сфере земельной реформы, — это хорошая политика. Лучше нет» ⁵⁰ . Колумбийская земельная реформа 1961 г. была проведена похожим способом. Тоже была создана внепарламентская комиссия, однако, в отличие от реформы венесуэльской, законопроект был подвергнут длительному рассмотрению и дальнейшей доработке в парламенте.

59

Ромуло Бетанкур (1908–1981) — президент Венесуэлы в 1945–1948 и в 1959–1964 гг.

В Индии законодательство по земельной реформе было исторической целью конгресса и его лидеров. К тому же первая фаза реформы, упразднение заминдаров, была частью процесса национального освобождения. Правовой статус заминдара был создан англичанами в XIX в., и упразднение этой категории землевладельцев можно было рассматривать как символ конца британского владычества. С такой же легкостью, с какой иностранные правители лишают собственности местных землевладельцев, местные правители лишают собственности иностранных или таких, чье право на владение собственностью представляется вытекающим из иностранного источника. (Имеется в виду ситуация, когда землевладельцы иностранного происхождения не могут рассчитывать на интервенцию в защиту их прав.) В результате этого, однако, земельная реформа в Индии продвигалась очень медленно. Она была в юрисдикции законодательных собраний штатов, и на протяжении 1950-х гг. нигде, за исключением штата Утгар-Прадеш, собрания не приняли эффективного законодательства по земельной реформе. Законы, которые были приняты, пестрели дырами, делающими очень трудным для крестьян добиться осуществления своих прав и очень легким для землевладельцев уйти от исполнения своих обязанностей.

Еще в одной демократической стране Южной Азии, на Филиппинах, земельная реформа претерпела такую же, если не худшую, судьбу. Восстание Хукбалахап [60] и активность Магсайсая вынудили филиппинских законодателей провести в 1955 г. закон о земельной реформе. Закон этот, однако, был полон прорех. Некоторое представление о его неэффективности дает сдержанный комментарий из отчета ООН в 1962 г.: «Даже если бы закон был полностью введен в действие, большие площади разрешенного землевладения способствовали бы сохранению широких масштабов аренды. Меры обеспечения реформы представляются недостаточными, и арендаторы предпочитают сохранять хорошие отношения с семьями землевладельцев вместо того, чтобы пользоваться преимуществами, которые дает им закон» ⁵¹ . Слабость закона побудила президента Макапагала оказать давление для принятия в 1963 г. другого закона.

60

Хукбалахап — партизанская армия, воевавшая в 1942–1945 гг. против японских оккупантов. Во главе ее находились коммунисты.