Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики

Таким образом, можно предположить, что совокупность нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в определенной сфере государственного управления и подлежащие проверке со стороны уполномоченного контрольно-надзорного органа в ходе мероприятия по контролю и являются теми самыми «обязательными требованиями», являющимися предметом государственного контроля и надзора.

Некоторыми исследователями даже предлагается разделить обязательные требования на две группы:

– обязательные требования «верхнего уровня», касающиеся соблюдения различных правовых режимов в регулируемой сфере, установленные, как правило, законодательными актами, актами Президента РФ и Правительства РФ;

– обязательные требования технического характера, устанавливающие требования к производственной деятельности хозяйствующих субъектов (к безопасности эксплуатации объектов, выполнения работ, к безопасности продукции и т. д.), которые обычно устанавливаются на ведомственном уровне в целях обеспечения безопасности указанной деятельности (объектов и продукции) [119] .

В связи с вышеизложенным вызывает интерес проект Методических рекомендаций по составлению перечня правовых актов и их отдельных частей (положений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках отдельного вида государственного контроля (надзора) (вместе с типовой формой перечня правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю) [120] . В этом документе впервые дается понятие «обязательные требования», под которыми следует понимать требования к деятельности хозяйствующих субъектов, используемым ими производственным объектам, к их персоналу, а также к производимой и (или) реализуемой хозяйствующими субъектами продукции (выполняемым работам, предоставляемым услугам), имеющие обязательный характер и установленные международными договорами Российской Федерации, актами органов Евразийского экономического союза, федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, нормативными правовыми актами и нормативными документами органов государственной власти СССР и РСФСР, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также в отдельных случаях иными нормативными документами.

119

Аналитический доклад «Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации». 2015 г. / Авт. кол.: Плаксин С.М., Зуев А.Г., Кнутов А.В., Максимова С.И., Полесский Е.А., Семенов С.В., Трифонов В.А., Чаплинский А.В., Шабала Ю.И. М., 2015. – С.71.

120

http://контроль-надзор. рф/doc/29/Метод.%20рекомендации. docx

При этом предлагается различать «нормативные документы» и «обязательные требования технического характера». В первом случае это документы, принятые органами исполнительной власти, органами государственной власти СССР и РСФСР в соответствии с ранее действующим регулированием, не являющиеся нормативными правовыми актами и применяющиеся в качестве обязательных к деятельности хозяйствующих субъектов до момента урегулирования соответствующих отношений нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с актуальными положениями законодательства РФ (например, до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов – нормативные документы, устанавливающие требования к продукции и процессам (ГОСТы, СНиПы, Своды правил и т. д.). Во втором случае это обязательные требования, регламентирующие производственные процессы хозяйствующих субъектов, эксплуатацию их производственных объектов, а также производимую и (или) реализуемую хозяйствующими субъектами продукцию, в т. ч. обязательные требования в сфере технического регулирования, в сфере охраны труда, в сфере ветеринарии, в сфере карантина растений, в сфере природопользования, в сфере промышленной безопасности, в области использования атомной энергии, в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия и в иных системах нормирования, устанавливаемых в целях безопасности указанных процессов, объектов и продукции.

В законопроектах о государственном контроле и надзоре также имеются предложения о формулировании понятия «обязательные требования».

Так, в законопроекте, предложенном НИУ Высшая школа экономики, под обязательными требованиями предлагается понимать требования к деятельности хозяйствующих субъектов, используемым ими объектам, а также производимой и (или) реализуемой данными субъектами продукции (выполняемым работам, предоставляемым услугам), установленные международными договорами Российской Федерации, актами международных организаций, нормативно-правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также муниципальными правовыми актами [121] . Соответственно, по данному законопроекту предметом государственного (муниципального) контроля является соблюдение хозяйствующими субъектами обязательных требований до начала деятельности указанных субъектов или в процессе ее осуществления.

121

Проект Федерального закона «О государственном контроле и муниципальном контроле в Российской Федерации. Подготовлен НИУ Высшая школа экономики в марте 2015 г.

В законопроекте, разрабатываемом Минэкономразвития РФ совместно с Экспертным советом Открытого правительства РФ, также предлагается закрепить термин «обязательные требования». Под ними предлагается понимать условия, ограничения, запреты, обязанности, предъявляемые к осуществлению гражданами и организациями предпринимательской и иной деятельности, совершению ими действий, результатам осуществления деятельности или совершения действий, использованию ими при осуществлении указанной деятельности, совершении действий производственных объектов, установленные в целях защиты охраняемых законом ценностей международными договорами Российской Федерации, актами органов Евразийского экономического союза, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

При этом, согласно проекту закона, силу обязательных требований должны иметь также документы, не являющиеся нормативными правовыми актами (в частности, документы в области стандартизации, документы, разработанные самими гражданами и организациями, в т. ч. учредительные документы организаций, документы, определяющие требования к системе менеджмента организаций), если обязанность соблюдать положения указанных документов предусмотрена законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами применительно к определенным видам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля [122] .

122

Проект Федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации». Версия на 01.08.2016 г. // Размещен в системе «Открытое правительство РФ».

Наряду с термином «обязательные требования» предлагается в новом федеральном законе ввести термин «охраняемые законом ценности», который является в рассматриваемом законопроекте важной характеристикой нормативных правовых актов, являющихся предметом государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Под ними предлагается понимать жизнь и здоровье граждан, права, свободы и законные интересы граждан и организаций, их имущество, сохранность животных, растений, иных объектов окружающей среды, объектов, имеющих историческое, научное, культурное значение, поддержание общественной нравственности, обеспечение установленного порядка осуществления государственного управления и местного самоуправления, в т. ч. посредством обеспечения исполнения гражданами и организациями обязанностей по уплате законно установленных налогов, сборов, иных обязательных платежей, обеспечение обороны страны и безопасности государства, стабильности финансового сектора, единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности [123] .

123

Проект Федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации». Версия на 01.08.2016 г. // Размещен в системе «Открытое правительство РФ».

Следует отметить, что перечисленные «охраняемые законом ценности» являются ничем иным, как объектами государственного контроля, надзора и муниципального контроля. Одновременно они могут рассматриваться в качестве задач государственного (административного) надзора и государственного или муниципального контроля [124] .

Также вызывает удивление тот факт, что нормы проекта федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации», определяющие «обязательные требования», входят в прямое противоречие с рассмотренным ранее проектом Методических рекомендаций по составлению перечня правовых актов и их отдельных частей (положений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках отдельного вида государственного контроля (надзора), подготовленным все тем же Минэкономразвия России.

124

См.: Мартынов А.В. Административный надзор в Российской Федерации: теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы правового регулирования: Автореф. дис. докт. юрид. наук. – Воронеж, 2011. – с. 16–17.

Важно понимать, что само по себе наличие «обязательных требований» носит факультативный или второстепенный характер. Основной задачей государственного контроля или надзора является «предотвращение опасности, которая может возникнуть в процессе хозяйственной деятельности, предупреждение угрозы и последующее наблюдение за ситуацией» [125] . Поэтому проверка соблюдения «обязательных требований» не должно являться самоцелью контрольно-надзорных органов, т. к. если соблюдение таких требований не приводит к обеспечению безопасности и охране общественных благ, причиняет ущерб предпринимательской деятельности, то осуществление такой деятельности со стороны государства не имеет какого-либо смысла.

125

Штобер Р. Хозяйственно-административное право. Основы и проблемы. Мировая экономика и внутренний рынок; пер. с нем. – М.: Волтерс Клувер, 2008. – С.245.

Следовательно, формулирование в законодательстве «обязательных требований» имеет архаичный характер и не служит позитивной основой контрольно-надзорной деятельности. Фактически «обязательные требования» – это и есть обязанность подконтрольных (поднадзорных) субъектов соблюдать определенные нормы и правила, установленные в определенной сфере государственного управления и подлежащие проверки в установленных законом случаях контрольно-надзорными органами. Важно другое: в каких пределах или границах должны проводиться проверки установленных норм и правил? Можно ведь безгранично, как предлагается сейчас, придавать «силу обязательных требований также документам, не являющимися нормативными правовыми актами» и продолжать проводить проверки с крайне размытым предметом контроля и надзора?

Именно поэтому даже более четкое формулирование в каких-либо нормативных документах понятия «обязательных требований» еще не является решением проблемы избыточного административного воздействия контрольно-надзорных органов на хозяйствующих субъектов и граждан.

На практике же главным недостатком в работе контрольно-надзорных органов при проведении проверок предпринимателями называется требование предоставления избыточного, по сравнению с законом, числа документов (56 % опрошенных респондентов [126] ).

126

Доклад Российского союза промышленников и предпринимателей «О состоянии делового климата в России в 2010–2013 годах». Москва. 2014 г. – С.152.