Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»
Шрифт:
Следующим шагом в создании комментируемого Закона стал указ Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012–2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции». В этом документе говорилось: «Предложить Общественной палате Российской Федерации, Торгово-промышленной палате Российской Федерации, Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», политическим партиям, саморегулируемым организациям, общественным организациям, объединяющим промышленников и предпринимателей:
а) в целях формирования целостной системы общественного контроля разработать проект федерального закона об общественном контроле, в котором определить полномочия институтов гражданского общества по осуществлению общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной
11
СЗ РФ. 2012. № 12. Ст. 1391.
12
РГ. 2013. 13 дек. № 282.
Фактически вся работа по созданию законопроекта велась в рамках СПЧ. В ней на постоянной основе участвовали члены СПЧ М.А. Большакова, И.Е. Дискин, Б.Е. Кравченко, Я.В. Лантратова, Е.Л. Николаева, М.Ф. Полякова, Е.А. Тополева-Солдунова, С.А. Цыпленков, Г.Д. Чмыхов, В.П. Шапошников, члены Общественной палаты РФ В.В. Гриб, М.В. Островский, представители различных правозащитных организаций В.М. Гефтер, А.А. Гончаров, А.Г. Дудникова, А.С. Карпов, С.В. Колесников, Н.Ю. Чернышева, известные правоведы А.С. Авто-номов, Е.А. Абросимова, А.Г. Дейнеко, Д.И. Милославская, О.А. Околеснова, А.А. Тедеев, Н.Л. Хананашвили и др.
Текст законопроекта обсуждался в рамках выездных заседаний СПЧ в г. Санкт-Петербурге и Калининграде, в ходе слушаний в Общественной палате РФ с участием «Открытого правительства» и др. 13 В конечном счете проект закона был передан главе государства 4 сентября 2013 г. в ходе заседания СПЧ. В результате в перечне поручений главы государства по итогам этой встречи появился такой пункт: «Подготовить для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Срок – 1 марта 2014 г. Ответственные: Володин В.В., Брычёва Л.И., Федотов М.А.» 14 .
13
Информация доступна на официальном сайте СПЧ по ссылке: http://president-sovet.ru/events/field/read/5/.
14
Информация доступна на официальном сайте СПЧ по ссылке: http://president-sovet.ru/documents/read/193/.
Весной 2014 г. в Государственно-правовом управлении Президента РФ на основе проекта, подготовленного СПЧ, сформировался окончательный текст законопроекта, который главе государства предстояло внести в нижнюю палату парламента. Именно на этом этапе из проекта исчезли многие принципиально важные положения: потерялась связь общественного контроля с конституционным правом граждан на участие в управлении делами государства, выпало ключевое понятие защиты общественных интересов, из числа субъектов общественного контроля были исключены граждане и их объединения, пропала глава об электронном ресурсном центре общественного контроля и т.д. В то же время концептуальную основу законопроекта удалось сохранить, в значительной степени предотвратив его превращение в набор красивых деклараций, не имеющих правового значения, каким в свое время стал, например, Закон СССР от 17 июня 1983 г. «О трудовых коллективах и повышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями» 15 .
15
Ведомости ВС СССР. 1983. № 25. Ст. 382.
Настоящий постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» имеет целью прежде всего помочь формированию
позитивной и единообразной правоприменительной практики. В то же время авторы комментария, среди которых большинство принимали активное участие в создании комментируемого Закона, ставили перед собой и иную задачу – заложить основы теории правового регулирования общественного контроля, предложить доктрину права общественного контроля.Поскольку в настоящее время мы наблюдаем формирование новой отрасли законодательства, посвященной общественному контролю, постольку логично попытаться определить ее место в российской правовой системе. Примечательно, что существующие официальные классификации правовых актов никак не учитывают объективный факт существования комплексного правового регулирования в сфере организации и осуществления общественного контроля. В частности, в ранее действовавшем Общеправовом классификаторе отраслей законодательства, утвержденном Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2171, общественный контроль упоминался, но только вместе с производственным контролем и только как разновидность экологического контроля (позиция 240.110.020) 16 . В пришедшем ему на смену Классификаторе правовых актов, утвержденном Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 17 , вообще не нашлось места для общественного контроля, а контроль за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания можно гипотетически рассматривать лишь в качестве составного элемента позиции 170.030.030 «Учреждения и органы, исполняющие наказания, и контроль за их деятельностью».
16
СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 119.
17
СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260.
В связи с этим представляется целесообразным дополнить Классификатор правовых актов отдельным подразделом «Общественный контроль», расположив его в разд. 010.000.000 «Конституционный строй» после подразд. 010.170.000 «Общественные и религиозные объединения». В данном подразделе вполне логично смотрелись бы следующие позиции: 010.180.010 «Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты и общественные советы»; 010.180.020 «Общественный контроль за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания»; 010.180.030 «Организация и осуществление общественного контроля в отдельных сферах» и т.п.
На повестку дня выходит и вопрос становления правового регулирования в сфере организации и осуществления общественного контроля в качестве комплексной отрасли (подотрасли) права, правовой науки и учебной дисциплины, причем если признать данную совокупность правовых норм подотраслью права, то неминуемо возникают трудности с отнесением ее к той или иной из существующих отраслей права: комплексный характер правового регулирования в данной сфере не позволяет, на наш взгляд, однозначно отнести ее ни к конституционному, ни к административному праву, ни к какой-либо иной отрасли права.
Елена Антоновна Абросимова, докт. юрид. наук, проф., зав. кафедрой коммерческого права и основ правоведения МГУ имени М.В. Ломоносова, эксперт Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, член координационного совета при Председателе Совета Федерации РФ – комментарий к ст. 15;
Владислав Валерьевич Гриб, докт. юрид. наук, проф., зав. кафедрой гражданского общества МГИМО МИД России, вице-президент Федеральной палаты адвокатов РФ, член Общественной палаты РФ, член общественных советов при ФСБ России, ФСИН России, МВД России и Министерстве юстиции РФ – комментарии к ст. 12–14;
Алексей Геннадьевич Дейнеко, канд. юрид. наук, консультант департамента по обеспечению деятельности советников Президента РФ Секретариата Руководителя Администрации Президента РФ, и.о. зав. кафедрой публично-правовых дисциплин Московского государственного университета дизайна и технологий – комментарии к ст. 9–11, 19, 27;
Альбина Викторовна Моргун, канд. юрид. наук, научный сотрудник научно-методического центра «Кафедра ЮНЕСКО по авторскому праву и другим правам интеллектуальной собственности» НИУ «Высшая школа экономики», советник отдела протокольного обеспечения Аппарата Общественной палаты РФ – комментарии к ст. 5, 17;