Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»

Статья 2. Правовая основа общественного контроля

1. Осуществление общественного контроля регулируется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

2. Осуществление общественного контроля за деятельностью в области обеспечения обороны страны и безопасности государства, общественной безопасности и правопорядка, за деятельностью полиции, органов следствия, прокуратуры и судов, а также за деятельностью, связанной с исполнением наказаний, контролем за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, содержанием детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, оказанием психиатрической помощи, регулируется соответствующими федеральными законами.

3. Действие настоящего Федерального закона не распространяется на общественные отношения, регулируемые законодательством о выборах и референдумах, а также на общественные отношения, возникающие при осуществлении общественными инспекторами по охране окружающей среды общественного контроля по охране окружающей среды (общественного экологического контроля) 44 .

4. Не допускается принятие нормативных правовых актов в целях воспрепятствования осуществлению общественного контроля.

44

Положения ч. 3 ст. 2 ФЗООК дополнены словами «а также на общественные отношения, возникающие при осуществлении общественными инспекторами по охране окружающей среды общественного контроля по охране окружающей среды (общественного экологического контроля)» в соответствии с Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 353-ФЗ (изм. вступ. в силу c 1 января 2017 г.) – Примеч. ред.

1. Принятие ФЗООК можно считать отправной точкой формирования в нашей стране новой отрасли законодательства – законодательства об общественном контроле. Принятые ранее ФЗоОП, ФЗОКМПС, ФЗоПК, а также Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» 45 и Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» 46 хотя и содержали важные правовые нормы, касающиеся общественного контроля, однако не могли заложить основы новой отрасли законодательства ввиду отсутствия у них необходимого структурообразующего характера (см. подробнее в п. 14 комментария к данной статье ФЗООК). Еще меньше шансов создать базу новой отрасли имели разрозненные нормы, регулирующие осуществление общественного контроля в различных сферах: экологии, использовании атомной энергии, уничтожении химического оружия и т.п.

45

СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776.

46

СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.

Комментируемая статья очерчивает круг нормативных правовых актов, составляющих правовую базу организации и осуществления общественного контроля. Хотя при этом не упоминается Конституция РФ, однако именно в ней содержатся основополагающие нормы, на которых базируется все отечественное законодательство об общественном контроле.

Прежде всего речь о ст. 3 Конституции РФ, которая закрепляет, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», который «осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Представляется, что общественный контроль является одной из форм непосредственного народовластия, хотя и заметно уступающей по уровню императивности таким формам, как выборы и референдум.

Наиболее наглядно данная характеристика общественного контроля просматривается на примере такой его формы, как общественное обсуждение. Достаточно сказать, что в Конституции СССР 1977 г. закреплялось, что «наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование (референдум)». Соединение в одной конституционной норме референдума и всенародного обсуждения дает достаточные основания для вывода о том, что всенародное обсуждение также является формой непосредственной демократии, хотя, в отличие от референдума, имеет исключительно консультативный характер.

Практика общественных обсуждений сложилась в нашей стране в 70-х годах прошлого столетия, задолго до того, как обрела свое законодательное регулирование. В частности, проект Конституции СССР 1977 г. выносился на всенародное обсуждение, хотя институт всенародных обсуждений появился только в самом Основном Законе.

Следует подчеркнуть, что в советское время институт общественного обсуждения имел преимущественно декларативный, формальный характер. В частности, хотя само обсуждение проекта Конституции СССР 1977 г. было организовано максимально широко, однако учет общественного мнения прошел формально 47 .

47

См.: Федотов М.А. Методика анализа газетных публикаций, посвященных всенародному обсуждению проекта Конституции СССР 1977 г. // Источниковедение истории советского общества. Вып. 4. М.: Наука, 1982. См. также: Федотов М.А.

Институт всенародного обсуждения и роль средств массовой информации в его реализации // Основные направления развития государственно-правовых институтов на современном этапе. М.: Изд-во ВЮЗИ, 1986.

Порядок проведения общественных обсуждений впервые был урегулирован Законом СССР от 30 июня 1987 г. «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни». В преамбуле Закона четко формулировалась связь института всенародного обсуждения с конституционным правом граждан на участие в управлении государственными и общественными делами, причем, несмотря на свое название, Закон не только регулировал порядок проведения всенародных обсуждений, но также закреплял основы правового статуса региональных и местных общественных обсуждений.

К сожалению, в Конституции РФ 1993 г. не нашлось места для закрепления института общественных обсуждений, однако сохранилось и даже расширилось закрепление конституционного права граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32). Именно право граждан «участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей» реализуется помимо прочего через систему общественного контроля.

2. Законодательство об общественном контроле относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Хотя в ст. 72 Конституции РФ общественный контроль не упоминается среди предметов ведения, однако в пользу сформулированного выше вывода говорит тот факт, что именно к сфере совместной компетенции относится защита прав и свобод человека и гражданина (п. «б» ч. 1 ст. 72). В свою очередь право граждан на участие в осуществлении общественного контроля, как было показано выше, прямо вытекает из права граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32).

Применяя к комментируемому Закону правило, закрепленное в ст. 76 (ч. 2) Конституции РФ, можно утверждать, что по вопросам организации и осуществления общественного контроля «издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». При этом федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации.

В то же время подчеркнем, что регулирование организации и осуществления общественного контроля в отдельных сферах может относиться как к исключительному ведению Российской Федерации, так и к ведению субъектов Российской Федерации. Например, регулирование общественного контроля за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания, относящихся к системе исполнения наказаний, попадает в сферу федеральной компетенции, поскольку к этой сфере относится уголовно-исполнительное законодательство (п. «о» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ). Напротив, в сфере, определенной ст. 73 Конституции РФ, региональный законодатель вправе самостоятельно осуществлять регулирование общественного контроля путем принятия законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76).

Подчеркнем, что разграничение предметов ведения в отношении регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина призвано обеспечить максимально широкие гарантии их реализации. Согласно правовой позиции КС РФ «соответствующие обязанности возлагаются – исходя из конституционных начал разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти – как на органы государственной власти Российской Федерации, так и на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также на органы местного самоуправления» 48 . При этом «в сфере совместного ведения законодатель субъекта Российской Федерации вправе развивать и конкретизировать регулирование, установленное федеральным законом, а также вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование по вопросам, относящимся к предмету совместного ведения, в случаях их неурегулирования в федеральном законе» 49 .

48

Постановление КС РФ от 18 июля 2012 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // СЗ РФ. 2012. № 31. Ст. 4470.

49

Постановление КС РФ от 15 декабря 2003 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области» // СЗ РФ. 2003. № 52 (ч. 2). Ст. 5101.

3. Часть 1 комментируемой ст. 2 перечисляет виды источников права, содержащих правовые нормы, регулирующие организацию и осуществление общественного контроля. Хотя в данной части текстуально говорится только об «осуществлении общественного контроля», однако по сути речь идет также и об организации общественного контроля. В частности, все статьи ФЗООК, регулирующие деятельность субъектов общественного контроля, касаются прежде всего именно его организации, а не собственно процесса его осуществления. Вот почему представляется целесообразным в ч. 1 комментируемой ст. 2 слово «осуществление» заменить фразой «организация и осуществление».