Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»

Следует отметить, что подобное расположение нормативного материала могло бы рассматриваться как фактическое деление Закона на общую и особенную части. Однако расположение некоторых статей препятствует подобному выводу. Так, статьи, устанавливающие перечень субъектов общественного контроля, их права и обязанности, несмотря на сугубо общий характер содержащихся в них норм, размещены законодателем не в первой, а во второй главе ФЗООК наряду со статьями, определяющими правовой статус отдельных субъектов общественного контроля. Аналогичным образом статья, перечисляющая формы общественного контроля, оказалась в третьей главе вместе со статьями, касающимися отдельных форм. Иными словами, смешение общих и специальных норм здесь налицо.

Первая глава комментируемого Закона содержит нормы, составляющие его концептуальную основу. Ее условно можно разделить на несколько самостоятельных фрагментов. Первый фрагмент определяет место ФЗООК в общей системе российского законодательства. Законодатель традиционно начинает с предмета правового регулирования (ст. 1) и структуры законодательства в данной сфере (ст. 2). Ставя на третье место статью о праве граждан на участие в осуществлении общественного контроля (ст. 3), законодатель подчеркивает отнесение ФЗООК к законодательству о конституционном строе, хотя текстуально и не связывает его с конституционным правом граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ).

Второй фрагмент гл. 1 раскрывает понятие общественного контроля не только через его формальное определение (ст. 4), но и через цели, задачи (ст. 5) и принципы (ст. 6) общественного контроля.

Наконец, третий фрагмент гл. 1 содержит нормы, касающиеся исключительно информационно-правового обеспечения общественного контроля (ст. 7 и 8).

Статья 1. Предмет регулирования настоящего федерального закона

Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

1. Традиции законотворчества, установившиеся в Российской Федерации в последние два десятилетия, предполагают обязательное наличие в начальных статьях федерального закона нормы, определяющей предмет правового регулирования данного нормативно-правового акта. В некоторых законах 34 предмет правового регулирования именуется сферой действия, однако суть от этого не меняется.

Под предметом правового регулирования в юриспруденции традиционно понимается обособленная совокупность общественных отношений, складывающихся в той иной сфере и на регулирование которых нацелен данный нормативно-правовой акт 35 . Именно специфика общественных отношений, складывающихся в различных сферах жизни общества, предопределяет различие предметов их правового регулирования. От того, насколько примененная законодателем модель правового регулирования соответствует специфике регулируемых общественных отношений, зависит в конечном счете эффективность нормативно-правового акта.

34

См., например: ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3448; ст. 1 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»» // СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 172.

35

Например, в п. 1 ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (ред. от 30 декабря 2015 г.) говорится: «Предметом регулирования настоящего Федерального закона являются общественные отношения, возникающие в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование (далее – отношения в сфере образования)» (СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598).

В данном случае законодатель не указывает, на регулирование каких общественных отношений нацелен данный Закон, а следовательно, содержание комментируемой ст. 1 не соответствует, строго говоря, ее названию. Статья 1 определяет скорее не предмет правового регулирования, а задачу Закона – установить правовые основы организации и осуществления общественного контроля. Подобные нормы нередко закрепляются законодателем не в отдельной статье, а в преамбуле закона 36 .

36

См., например, ФЗоПК.

Тот факт, что ФЗООК не содержит текстуально оформленное понятие предмета правового регулирования данного Федерального закона, не мешает сформулировать и обосновать его как научную категорию. Предмет правового регулирования ФЗООК составляют общественные отношения, возникающие при организации и осуществлении общественного контроля в связи с осуществлением гражданами их конституционного права на участие в управлении делами государства как через своих представителей, так и непосредственно (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ).

2. Очерчивая предмет регулирования комментируемого Федерального закона, законодатель указывает в качестве такового правовые основы организации и осуществления общественного контроля. Термин «основы» имеет в данном случае принципиальное значение для определения места и роли данного Закона в общей системе законодательства Российской Федерации в целом и в законодательстве об общественном контроле в частности.

Можно утверждать, что ФЗООК, по мысли его создателей, был призван занять такое же место в системе российского законодательства об общественном контроле, какое занял в свое время ФЗОГИППУР, ставший базой для целого ряда федеральных законов: от 13 июля 2015 г. № 231-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и др. Показателен в этом плане п. 6 ст. 1 ФЗОГИППУР: «Федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону».

Впрочем, ФЗООК не содержит аналогичной нормы, хотя в проекте, разработанном СПЧ, она была. Напротив, из диспозиции ч. 1 ст. 2 комментируемого Закона следует, что «осуществление общественного контроля регулируется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами». Конечно, такой перечень не отменяет существующую иерархию нормативно-правовых актов, однако никак не свидетельствует о структурообразующем характере ФЗООК в системе законодательства об общественном контроле (см. подробнее в п. 14 комментария к ст. 2 ФЗООК).

В то же время ФЗООК не стал и законом, который исчерпывающе регулирует всю совокупность общественных отношений, возникающих при организации и осуществлении общественного контроля в связи с осуществлением гражданами их конституционного права на участие в управлении делами государства как через своих представителей, так и непосредственно. В этом плане комментируемый Закон нельзя сравнить с Основами законодательства Российской Федерации о нотариате, которые исчерпывающе регулируют общественные отношения и не создают предпосылок для принятия новых федеральных законов в соответствующей сфере 37 .

37

Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, утв. ВС РФ 11 февраля 1993 г. № 4462-I (ред. от 29 декабря 2015 г., с изм. и доп., вступ. в силу с 1 января 2016 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 10. Ст. 357.

Иными словами, комментируемый Закон закрепляет нормы-принципы, на которых должно строиться законодательство об общественном контроле, однако формально не придает им более высокой юридической силы по сравнению с другими законами в данной сфере. Эти основополагающие, общие положения, касающиеся всех субъектов и всех форм осуществления общественного контроля, вовсе не «взяты из головы»: они объективно существуют, в том числе в действующем законодательстве и правоприменительной практике, но обобщены в Законе, очищены от случайных наслоений, приведены в систему. Они выполняют функцию упорядочения всей правовой регламентации общественных отношений в этой перспективной сфере гражданской активности.

По замыслу создателей комментируемого Закона именно его нормы должны стать отправной точкой и «дорожной картой» для совершенствования текущего законодательства в данной сфере в плане восполнения пробелов и преодоления противоречий. Безусловно, они должны положительно сказаться и на правоприменительной практике, позволяя в отсутствие законодательной регламентации опираться на аналогию права и закона.

3. Следует констатировать, что некоторые нормы ФЗООК сформулированы таким образом, что наглухо закрывают двери для развития законодательства в данной сфере. В частности, это выражается в том, что субъекты общественного контроля перечислены в ч. 1 ст. 9 ФЗООК в форме закрытого перечня: 1) ОП РФ; 2) общественные палаты субъектов Российской Федерации; 3) общественные палаты (советы) муниципальных образований; 4) общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации, причем следует признать, что близость этих субъектов к власти, к органам государства дает основания рассматривать контроль, ими осуществляемый, не как общественный в полном смысле этого слова 38 .

38

О полномочиях и общественном контроле в системе местного самоуправления. С. 47.