Предпринимательское право: современный взгляд

Е.П. Губин указывал, что планирование вовсе не исчерпывается заданиями, директивности которых так опасаются [53] . Со ссылкой на экономические исследования он подчеркивал, что главное в планировании все-таки определение целей и путей их достижения, обеспечение сбалансированности и территориальной взаимоувязанности [54] . В качестве примера связи планирования на уровне государственной политики и предпринимательской деятельности в исследовании приведен госзаказ.

53

Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М., 2005. С. 191.

54

См.: Прогнозирование и планирование в условиях рынка // под ред. Т.Г. Морозовой, А.В. Пикулькина. М., 1999.

Обратим внимание, что российское законодательство проделало долгий путь, прежде чем пришло к необходимости закрепить правила планирования госзакупок. По существу, в развитие идей, высказанных представителями науки предпринимательского права, и происходит сегодня совершенствование системы закупок.

В соответствии со ст. 16 Закона о контрактной системе [55] планирование закупок осуществляется посредством формирования, утверждения и ведения заказчиками двух видов документов:

55

Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.

– планов закупок, формируемых на срок, соответствующий сроку действия соответствующего закона о бюджете;

– планов-графиков, содержащих перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (на очередной финансовый год).

Следует отметить, что в ранее действовавшем Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [56] вопросы планирования закупок упоминались лишь вскользь. Теперь же в Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. № 2227-р, вопросам формирования контрактной системы, в том числе планированию в ее рамках, посвящен п. 3 разд. VIII «Инновационное государство» [57] . В соответствии с данным программным документом предполагается, что контрактная система позволит осуществлять средне- и долгосрочное планирование государственных закупок и информировать предпринимательский сектор о прогнозируемой потребности в инновационной продукции, которая будет востребована в рамках перспективного государственного заказа. Особо выделено направление, связанное с формированием прогнозов (на 5–7 лет) и планов государственных закупок, включающих инновационный компонент.

56

СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105

57

Распоряжение Правительства РФ от 08.12.201 1 № 2227-р «Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. 201 2. № 1. Ст. 216.

Планирование госзакупок рассматривается в современной доктрине так же, как и предлагал Е.П. Губин: «Понятно, что государственный заказ и извещение о прикреплении не являются административно-плановыми актами, обязательными к исполнению участниками рынка, их следует рассматривать как инструменты государственного регулирования, составные элементы рыночного планирования» [58] . И с этой точки зрения планирование оказывается взаимоувязанным с принципами результативности и эффективности использования бюджетных средств. Так, по мнению К.В. Кичика, эффективно – не обязательно дешево. Достижение наилучшего результата бывает, несомненно, с минимизацией соответствующих расходов. В этих случаях дешевизна ведет как раз к неэффективному использованию средств [59] . А с другой стороны, для достижения результата не всегда достаточно только определенное количество денежных средств, поскольку эффект от предоставляемой услуги или деятельности может быть ощутим только через определенное время.

58

Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М.: 2005. С. 207.

59

Кичик К.В. Максимальная и минимальная цена государственного (муниципального) контракта // Право и экономика. 201 0. № 7. С. 9–15.

Развивая данное научное направление, исследуя проблематику закупок в современном российском праве, К.В. Кичик обращает внимание на необходимость дальнейшей разработки правил о нормировании, регулировании процесса формирования заказов (в рамках сводного прогноза, плана закупок, плана-графика осуществления закупок) [60] . В целом можно сделать вывод, что планирование, наряду с осуществлением закупок и их мониторинга, аудита и контроля, признается отражением принципа единства системы закупок [61] .

60

Кичик К.В. Законодательство России о государственных (муниципальных) закупках: состояние и перспективы (лекция в рамках учебного курса «Предпринимательское право») // Предпринимательское право. Приложение «Бизнес и право в России и за рубежом». 2012. № 1. С. 2–12.

61

Белов В.Е. Планирование в контрактной системе // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 1 1. С. 16–21.

Почти не исследованным сегодня остается вопрос о правовой природе акта планирования. Зачастую исследователи останавливаются на том, что издание исполнительными органами плановых актов тяготеет к административному правотворческому процессу. В частности, можно встретить такое утверждение: «если вопрос о свойствах различных протоколов и извещений – основных актов, создаваемых заказчиком, не вызывает сложности, т. к. они, безусловно, являются индивидуальными правоприменительными актами, то плановые акты (планы закупок и планы-графики) невозможно относить в данную группу без дополнительной аргументации. Ведь из-за признания за плановыми актами заказчика нормативной природы нарушается характер отношений между заказчиком и контрагентами, также изменяется и квалификация данных актов на административные» [62] .

62

Соломонов Е.В., Юрицин А.А. К вопросу о юридической природе плановых актов государственных и муниципальных заказчиков // Вестник Омской юридической академии. 2017. № 1. С. 26–29.

В литературе [63] выделяли следующие подходы ученых к определению правовой природы плановых актов: акты являются нормативными [64] , индивидуальными [65] либо сочетают в себе информативные элементы и индивидуально-конкретные веления [66] . Распространено было и мнение о том, что плановые предписания составляют самостоятельную группу и занимают промежуточное положение между нормативными и индивидуальными актами [67] . В.А. Юсупов считал, что плановые акты являются комплексными правоприменительными актами, содержат комплекс индивидуально-конкретных предписаний [68] . Однако наибольшее распространение получила точка зрения С.С. Алексеева, который полагал, что в плановом акте могут содержаться как общие нормативные предписания, так и специфические индивидуальные веления – директивы, содержащие общую установку и предполагающие совершение целого комплекса действий [69] .

63

Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979.

64

Хайдас Г.И. Правовая природа государственных народнохозяйственных планов // Вопросы правового регулирования народного хозяйства / под ред. В.В. Лаптева. М., 1962; Он же. К вопросу о правовой природе государственных народнохозяйственных планов // Советское государство и право. 1961. № 1. С. 42. См. также: Лаптев В.В. Правовое положение государственных промышленных предприятий в СССР. М., 1963. С. 189–193.

65

Лазарев Б.П. Некоторые вопросы теории актов государственного управления народным хозяйством // Управление и право. М., 1977. Вып. 3. С. 76.

66

Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967. С. 167–168; Дюрягин И.Я. Применение норм советского права. Свердловск, 1973. С. 160 и др.

67

Веденеев Ю.А. Система правового регулирования планирования научных исследований // Проблемы управления и гражданского права. М., 1976. С. 61.

68

Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. 1979. С. 45.

69

Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. С. 45–49.

В результате обобщения всех приведенных точек зрения современный исследователь вопросов планирования в отношении публичного имущества А.В. Виницкий сформулировал подход, согласно которому планирование в отношении публичного имущества включает подготовку и принятие планов (программ) пополнения, отчуждения и использования государственного и муниципального имущества, а также утверждение отчетов об их исполнении [70] . Сами же плановые акты, как правило, выступают в форме специфических административных актов.

70

Винницкий А.В. Публичная собственность: проблемы формирования административно-правовой доктрины: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2013.

Однако, на наш взгляд, требуются дополнительные исследования данной проблематики в связи с тем, что приведенные мнения касались публичной собственности и осуществления, по существу, функций государственного управления. А.В. Винницкий отмечает, что инструментом планирования выступают специфические юридические акты – планы (программы). Такие акты можно рассматривать в двух аспектах. С одной стороны, они являются результатом правоприменительной деятельности органов публичной власти, которая регламентируется нормами права. С другой стороны, плановые акты представляют собой источники регулятивного воздействия и сближаются с нормативными предписаниями [71] . В этом смысле специфика рассматриваемых плановых актов, даже если они касаются директивных предписаний для хозяйственных обществ с участием государства или для государственных корпораций, состоит в том, что они носят индивидуальный характер и распространяются на конкретные имущественные комплексы, обеспечивающие выполнение публичных функций, независимо от того, что впоследствии они могут быть объединены в сводные планы деятельности предприятий и учреждений какой-либо отрасли или в целом публичного образования. Однако по своей природе речь идет именно о плановых актах, поскольку они содержат ряд показателей (директив), выполнение или достижение которых является обязательным в рамках установленного периода [72] .

71

Винницкий А.В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013.

72

Там же.

Некоторые ученые делают попытку определить природу плановых актов в сфере госзакупок. Е.В. Соломонов и А.А. Юрицын показывают, что в отличие от советского периода плановые документы заказчиков претерпели значительные изменения ввиду децентрализации экономических отношений. Мы имеем дело с конкретизацией плановых актов на различных уровнях [73] посредством индивидуальных велений сначала от главных распорядителей бюджетных средств, затем от самих получателей. И если ранее планы в индивидуальном порядке доводились до исполнителей, то на сегодняшний день можно утверждать лишь о доведении финансирования [74] .

73

Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М.: Юрид. лит., 1966.

74

Соломонов Е.В., Юрицин А.А. К вопросу о юридической природе плановых актов государственных и муниципальных заказчиков // Вестник Омской юридической академии. 2017. № 1. С. 26–29.

Однако следует вспомнить, что планирование осуществляется либо на макроуровне – применительно к составам публичного имущества в целом (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований), либо в отношении отдельных сегментов имущества публичного собственника, либо применительно к единичным имущественным комплексам. На микроуровне планирование призвано обеспечить конкретизацию и в некоторой степени индивидуализацию предпринимательских интересов и приоритетов в рамках имущественного обеспечения функций собственности в течение определенного периода.