Россия и мусульманский мир № 10 / 2013
Шрифт:
Результатом этой политики стал этнофедералистский дизайн, включавший в себя причудливую конфигурацию союзных республик, автономных республик, национальных областей, округов… Никто, включая граждан СССР, всерьез этот дизайн не воспринимал. Всем были понятны механизм и процесс принятия решений (от пятилетних планов развития страны до решений на поселковом уровне), вырабатываемых, принимаемых, реализуемых и контролируемых по линии КПСС – внеконституционной властной структуры, выполнявшей по сути имперские функции. Недаром в СССР не было Коммунистической партии РСФСР. Однако после роспуска КПСС, когда этот имперский гвоздь был вынут из политической системы, этот фантомный дизайн наполнился реальным содержанием, и СССР рухнул. Не в результате катастрофического военного поражения или природного катаклизма. Его растащили политические
Та же тенденция продолжилась и в Российской Федерации. В ответ на ельцинский призыв «берите суверенитета, сколько сможете унести» фантомные бывшие «автономные» республики предприняли попытку превратиться в реальные субъекты федерации. Что вызвало завистливую реакцию других региональных элит. Возникла реальная угроза целостности государства, и почти сразу эти попытки были пресечены во имя «властной вертикали». Можно подвести промежуточный итог: Россия никогда не была реальной федерацией, ее государственность никогда не работала как федерация «под нагрузкой», реально. Но от советского периода она получила тяжелое наследие этнофедерализма, сложившееся в политической системе, а главное – в головах политического класса и граждан.
Прежде всего, это примордиалистское, этническое понимание нации, в результате чего этническая принадлежность в паспортах записывалась как «национальность», а многочисленные народы страны в обыденном сознании, публицистике и в документах до сих пор понимаются и обозначаются как нации. В Конституцию РФ заведена бомба в виде формулировки, что РФ является многонациональным государством, а не то что сказать – подумать, что РФ является многонародной нацией, требуется колоссальное интеллектуальное усилие. Настолько сильна инерция советской «национальной политики». Более того (но в связи со сказанным выше), в Основной закон записано право этих наций на самоопределение. И это делает вопрос о проблемности перспектив РФ особенно очевидным. И сохранение целостности страны реализуется во многом «технически», в ручном режиме, зачастую внеконституционными методами.
Кому и зачем нужен федерализм? Можно ли построить реальный федерализм? Опыты успешной инженерии в новейшей истории были реализованы, причем – в самых разных условиях: построение светского государства в Турции, построение демократий в Японии и Южной Корее, опыт Сингапура. Но если отнестись к постсоветским государствам как проектам, то должны быть высказаны веские аргументы в пользу федерализма. Федерализм – отнюдь не обязательная вещь в политическом устройстве. Соединенное Королевство, Норвегия, Швеция, Франция, Япония и ряд других государств демонстрируют это довольно убедительно. Нуждается в прояснении и вопрос о соотношении федерализма и демократии. По крайней мере, очевиден факт – в мире не существует ни одной недемократической реальной федерации. И если федерализм – «территориальная форма» демократии, то проблема становится двойной – нужна ли демократия современной России.
Действительно, зачем России федерация? Вот навскидку перечень возможных аргументов: серьезные различия (экономические и социально-культурные) между регионами; огромные территории, жесткое централизованное управление которыми неэффективно; необходимость поднятия статуса региональных элит – реальных хозяев региона, а не временщиков; активизация экономических сил, нового бизнеса в управлении территориями; в условиях глобализации федерация позволяет сохранить своеобразие регионов; федерализм – реальная школа реальной демократии.
Но не меньше аргументов и против реальной федерализации: федерализм нужен отнюдь не всем регионам и элитам; при больших территориях необходимо сокращение административных единиц управления; регионы обладают неодинаковыми ресурсами; федерализация в нынешней ситуации преждевременна, поскольку будет способствовать наращиванию центробежных сил.
Получается, что федерализм и нужен и опасен одновременно. Тем более опасно безответственное невнятное обращение с этой идеей. Однако осознанное и рациональное отношение к этой идее открывает возможность эффективной политической инженерии, поскольку реальный федерализм предполагает выражение и реализацию конкретных
интересов социальных сил. Федерализм – всегда внятный социальный договор элит, сознающих, что свои интересы они могут реализовать оптимальным образом в совместном государстве.Что такое федерализм? Хотя каждое государство состоит из каких-то частей, не каждое государство является федеративным. Можно сформулировать три основных критерия (признака), позволяющих характеризовать государственное устройство как федеративное.
1. Субъекты федерации (республики, штаты) административно не контролируются федеральным правительством, а федеральное правительство не подчиняется субъектам федерации. Распределение полномочий между Центром и субъектами всегда результат разрешения конкретного столкновения интересов.
2. Изменение законодательства и распределения полномочий не может быть односторонним. В федерации действует принцип «двух ключей».
3. Акцентированное представление частей государства в центральных органах.
Если эти три критерия применить к современной РФ, то очевидно, что в ней действует только последний из них, да и то – Совет Федерации – циничная декорация, откровенное собрание лоббистов, почти полностью состоящее из жителей Москвы и Санкт-Петербурга. Согласно действующей Конституции принятие новой Конституции может быть осуществлено без одобрения регионами – это даже сделать легче, чем изменить действующую Конституцию. Реальный федерализм вырабатывается в весьма болезненных столкновениях социальных сил, а фактическая отмена выборности губернаторов не вызвала особого противодействия общества, помимо прочего, еще и по одной простой причине: граждане от этого ничего не потеряли, так же как и не приобрели. Все это – лишние аргументы в подтверждение того, что нынешняя РФ – отнюдь не федерация. Никто еще внятно не доказал, что России необходим федерализм. Так же, впрочем, как никто не доказал и обратное.
В разработку действующей Конституции не была вовлечена элита Верховного Совета, что, в конечном счете, привело к трагедии 1993 г. А итогом стал перекос в сторону исполнительной власти, исключающий общую коллективную ответственность за судьбу и развитие страны. Получившаяся в итоге президентская республика развивается уже по собственной инерции, не имея противовесов в обществе. Реальная власть в стране теперь уже принадлежит неконституционному органу – Администрации Президента РФ, о которой в Конституции не сказано ни слова. Именно она теперь курирует Правительство РФ. Именно она теперь будет готовить кандидатуры губернаторов. И именно она уже давно дирижирует Госдумой и партиями. И реальная «конституция» государства все больше и больше не соответствует номинальной, формальной, приходя с нею во все большее противоречие.
Какие бывают федерации. В принципе, можно говорить о двух основных типах реальных федераций в истории. Во-первых, это федерации органические, возникшие, выросшие «снизу», когда автономные и самодостаточные субъекты создают новое общее государство. Примерами могут служить США, Канада, Австралия, Танзания. Во-вторых, это федерации сконструированные, построенные «сверху», результат рационального политического проекта. Примерами могут служить Австрия, Бельгия, Индия, Пакистан, ФРГ.
В обоих случаях федеральное обустройство решается уникальным образом, как выражение своеобразия баланса сил участников федерации. Каждый из указанных ранее критериев федерализма (1–3) в каждом случае реализуется уникальным образом. В США вице-президент является председателем Сената – представительства штатов, представляя в нем федеральный центр. В Австрии доля федерального сбора налогов достигает 70%. Но в любом случае – субъекты федерации должны быть самодостаточны и автономны. В нынешней же РФ таких субъектов нет. Перепутались свыше 80 субъектов и административное деление. Только несколько лет назад удалось объединить Тюменскую область и входящий в нее субъект Федерации – Ханты-Мансийский округ, а Красноярский край с административно входившими в него субъектами федерации: Эвенкийским и Таймырским национальными округами. Но таких этнофедералистских матрешек еще осталось немало. А если к этому еще добавить этническое деление, то станет совсем не по себе: только русских этносов как минимум – 15. Не говоря уже об экономической неоднородности и зависимости регионов… Из этого следует, что органическая федерация в России невозможна.