Транспорт в городах, удобных для жизни

На самом же деле, как было показано в главе 3, концепция пользовательских налогов в зависимости от конкретного контекста может быть как уместной и полезной, так и нелогичной и контрпродуктивной. Эта концепция полезна в тех случаях, когда необходимо собрать средства на строительство конкретного объекта или дорог определенного класса, но вредна, когда ее применяют слишком широко. Вредна потому, что основана на представлении о пользователях дорог как о некоторой особой страте, т. е. на идее, прямо противоречащей принципу рассмотрения всех видов транспорта как элементов единой интегрированной транспортной системы. В рамках того же архаического представления автомобильно-дорожная сфера рассматривается как сегмент экономики, подлежащий освобождению от общего налогообложения [202] . Это соображение несостоятельно и противоречит практике почти всех развитых стран, в которых налог на моторные топлива является важным источником общих налоговых поступлений.

202

Настойчиво пропагандируя вполне бесспорную идею о необходимости повышения налогов на моторные топлива, автор допускает здесь определенный полемический перехлест. В самом деле, в США сохраняется неадекватно низкий уровень дорожных налогов в цене моторных топлив: ставка налога на бензин остается здесь на уровне 18,3 цента за галлон, что в ценах июля 2010 г. составляет всего 6,1% от его розничной цены (или, в более понятных цифрах, 1,5 рубля с литра). В 1956 г., когда этот налог вводился, его удельный вес в цене бензина составлял 20% и, соответственно, при той же фискальной нагрузке налог должен был бы вырасти до 60 центов за галлон. Заметим, однако, что ни в одной стране мира, в том числе и в США, автомобильно-дорожный комплекс ни в коей мере не выведен из-под общего налогообложения. В цене бензина всегда присутствует фискальная компонента, формируемая по цепочке «добыча (импорт) – переработка – сбыт» за счет налогов общего покрытия. В цене приобретаемого автомобиля всегда присутствует вся гамма национальных и местных налогов с торгового оборота. Грузовые автомобильные перевозчики платят все виды национальных и местных корпоративных налогов. Так что ни о какой привилегированной страте автомобилистов речи быть не может.

Итак, утверждение о том, будто налог на бензин нельзя повышать по «политическим причинам» (а именно к этому доводу прибегают защитники сложившихся трендов, считающие «синдром бесплатного вождения» неизлечимым), не подтверждается ни аргументами, ни историческим опытом. Существенное повышение налога на моторные топлива необходимо не только для мобилизации бюджетных доходов, потребных для финансирования улучшений транспортной системы, но и для повышения эффективности автомобильно-дорожного комплекса и сбалансированности интермодальной системы в целом. Существенное повышение налога на бензин реально означало бы небольшое повышение расходов пользователей (см. главу 2), а вовсе не «тяжкое испытание» для бизнеса и низкодоходных слоев населения.

Чрезвычайная наглядность налога, включенного в цену моторных топлив, имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Преимущество в том, что этот налог – именно та мера, которая необходима для сокращения пробега автомобилей. Недостаток состоит в том, что наглядность этого налога в глазах многомиллионной массы водителей искусно используется его противниками. Таким образом, введение (или повышение) налогов на моторные топлива требует политической воли и выдвижения ответственных, профессиональных аргументов, способных преодолеть популистские, догматические представления, сложившиеся в этой сфере.

Платные дороги (toll roads) [203] . Платные дороги, или прямая оплата пользователями расходов на их строительство и эксплуатацию, в последние годы привлекают к себе все большее внимание. Дорожные пошлины (сборы) традиционно использовались при мобилизации средств для строительства крупных искусственных сооружений, таких как мосты и тоннели (например, тоннелей под рекой Гудзон, соединяющих Нью-Йорк с Нью-Джерси, или тоннелей под заливом Сан-Франциско). Дорожные пошлины применялись для финансирования крупных дорожных строительных проектов, в частности платных дорог в Пенсильвании, Нью-Джерси и ряде других штатов.

203

Толковый словарь Webster дает следующее определение: «платная дорога (Toll road) – это хайвэй, на котором требуется платить пошлину (toll)».

Эта модель финансирования дорожного строительства получила широкое распространение в первое послевоенное десятилетие и практически перестала применяться с 1956 г., т. е. с момента учреждения Национальной системы межштатных хайвэев, источником финансирования которой были определены налог на моторные топлива и ряд других налогов. Хотя налоги, заложенные тогда в цену моторных топлив, получили название «пользовательских платежей», их плательщиками являются все водители, независимо от места совершения своих поездок, поэтому эти платежи имеют весьма косвенное отношение к конкретным дорогам.

Одновременно с утверждением широкомасштабной программы создания Национальной системы межштатных хайвэев был принят законодательный запрет на взимание дорожных пошлин на хайвэях, построенных с федеральным финансовым участием. Этот запрет строго соблюдался вплоть до принятия закона ISTEA в 1991 г. и послужил в какой-то степени поводом к появлению термина «фривэй». В настоящее время этот термин стали применять ко всем хайвэям с контролируемым доступом [204] .

204

Первоначальный смысл термина «freeway» – скоростная автомобильная магистраль, на которой не надоплатить пошлину. Напомним, что понятие «контролируемый доступ» относится к сфере организации движения, но не к платежным обязательствам пользователей.

В связи с усилением интереса к развитию платных дорог [205] этот закон разрешил государственное участие на определенных условиях в финансировании их строительства. В последующие годы практика сооружения платных дорог не стала массовой. Следует сказать, что финансовые и функциональные результаты, достигнутые на немногих вновь сооруженных дорогах такого типа, оказались сугубо неоднозначными.

Важно при этом отметить, что на платных дорогах (в частности, на скоростных полосах движения внутриштатного хайвэя 91 в Калифорнии) были внедрены и испытаны некоторые новаторские концепции взимания дорожных сборов [206] .

205

Этот интерес наблюдался в основном за пределами США, особенно в Италии, Испании, Франции.

206

Скоростные полосы на внутриштатном хайвэе 91 (State Route 91), проложенные вдоль разделительной полосы по две в каждом направлении и отделенные от основной проезжей части специальными пластиковыми ограждениями, были открыты для движения в 1995 г. и стали первой, начиная с 1940-х гг., американской платной дорогой, построенной на частные деньги. Техническая новизна заключалась в полной автоматизации сбора проездной платы, осуществляемой с применением транспондеров (передатчиков-ответчиков), установленных на лобовом стекле каждого автомобиля, водитель которого пользуется новыми скоростными полосами. Тарифная новизна была связана с первым в США опытом применения так называемых пошлин Викри, т. е. сборов с переменной ставкой, зависящей от уровня загрузки дороги. Такая модель была предложена в работе Уильяма Викри (1914-1996) – лауреата Нобелевской премии по экономике за 1996 г., опубликованной еще в 1963 г. (William Vickrey. Pricing in Urban and Suburban Transport // American Economic Review. 1963. Vol. 52, N 2), но не нашла применения на практике. Кроме того, на этих скоростных полосах была предусмотрена система льгот для карпулинга и вэнпулинга. Далее в тексте В. Вучик упоминает еще одну знаменитую работу этого же автора.

Ряд таких новаций, в частности дорожные сборы с переменным тарифом, могут найти широкое применение в целях регулирования спроса и управления транспортными потоками как на вновь сооружаемых, так и на существующих дорогах. Новации, осуществляемые в Калифорнии, отразили важную эволюцию в системе дорожных сборов, исходная концепция которых сводилась к мобилизации средств, необходимых для строительства и эксплуатации конкретных объектов—дорог, мостов или тоннелей.

Начиная с 1960-х гг., по мере обострения проблемы «дешевых автомобильных поездок» и необходимости управлять движением в районах плотной застройки, вопросам установления платы за пользование дорогами стали уделять все большее внимание, особенно в Великобритании [207] .

207

Имеется в виду прежде всего знаменитый доклад «Дорожное движение в городах» (The Buchanan Report: Traffic in Towns), представленный британскому кабинету министров в 1963 г. Его автором был Колин Бьюкенен – известный ученый-урбанист, член палаты лордов, занимавший в 1960-е гг. пост советника министра транспорта. Не меньшую известность получил в те же годы доклад Робена Смида о политике установления цен за пользование дорогами, а также посвященная тем же вопросам монография Кристофера Фостера «Транспортная проблема». Интереснейшая обзорная информация по этому вопросу содержится в уже упоминавшейся инаугурационной лекции Фила Гудвина, текст которой мы в свое время сделали достоянием русского читателя (http:/ www.polit.ru / analytics / 2009/ 03 / 24 / probki. html).

Третья цель установления дорожных пошлин или платы за проезд – воздействие на распределение пассажиров по видам транспорта и, тем самым, повышение сбалансированности транспортной системы. Возможно, еще одной целью дорожных пошлин является компенсация ущерба, причиняемого окружающей среде, либо снижение этого ущерба за счет уменьшения интенсивности использования автомобилей. Во многих странах интерес к этим мерам как средству достижения обозначенных и ряда других целей постоянно растет.

В отчетax Бюджетного управления конгресса США [Congressional Budget Office, 1997] и Совета по охране окружающей среды штата Пенсильвания [Pennsylvania Environmental Council, 1997] содержатся обстоятельное описание и глубокий анализ механизма установления платы за пользование дорогами. В монографии Льюиса [Lewis, 1993] обсуждаются различные аспекты установления платы за пользование дорогами и возможные способы внедрения этого механизма, a также приводятся характерные примеры его применения в различных странах.

Система платного (лицензированного) доступа в определенные районы города (Area Licensing Scheme—ALS). Эта схема—особая форма платы за пользование дорогами, точнее говоря, за доступ на территорию определенного района. Цель ее введения—в данном случае противодействие использованию автомобилей в районе, потенциально подверженном хроническим заторам, и, тем самым, обеспечение в нем нормальных, свободных от заторов условий движения. Кроме того, эту схему используют в качестве инструмента понуждения к отказу от автомобиля и к использованию общественного транспорта, т. е. в целях достижения большей эффективности городской транспортной системы в целом.