Участие прокурора в административном судопроизводстве

Обращение прокурора в суд обоснованно позиционируется как одно из наиболее эффективных средств воздействия, поскольку облечено в предусмотренную процессуальным законодательством форму и его реализация гарантирована процедурой принудительного исполнения судебных актов (причем иногда судебный механизм является единственно возможным средством реального восстановления нарушенного права) 86 . Неслучайно Приказом Генерального прокурора РФ № 2 предусмотрен обязательный контроль за исполнением вступивших в законную силу судебных актов, принятых по административным исковым заявлениям прокурора, что должно обеспечиваться в ходе надзора за деятельностью судебных приставов-исполнителей. Такой подход оправдан, поскольку основным критерием результативности работы прокурора является реальное восстановление нарушенных прав.

86

См.: Маматов М.В., Кремнева Е.В

. Актуальные вопросы участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе // Право и государство: проблемы методологии, теории и истории: материалы Междунар. науч.-практ. конф. (10 мая 2018 г.) / Редколл.: Л.В. Карнаушенко, И.В. Яблонский, Г.П. Курдюк. Краснодар, 2018. С. 236–240.

Подготовка прокурором обращения в суд осуществляется на основе результатов, полученных при анализе имеющейся у него информации, которая в своей совокупности должна быть достаточной для определения содержания административного искового заявления, что требует установления прежде всего:

1) материально-правовых и процессуально-правовых оснований для обращения прокурора в суд;

2) вида судопроизводства, в рамках которого подлежит разрешение спора посредством защиты права;

3) подсудности спора;

4) установленных федеральным законодательством сроков для обращения в суд за защитой нарушенных прав;

5) надлежащего способа защиты нарушенных прав, предусмотренного законом;

6) фактических обстоятельств спора и возникших правоотношений;

7) необходимых доказательств (оценивая их допустимость, относимость, достаточность и преюдициальное значение), а также документов, которые следует приобщить к административному исковому заявлению;

8) состава лиц, участвующих в деле, и других участников процесса;

9) имеющейся судебной практики по соответствующему вопросу.

Реагирование прокурора в виде предъявления административного искового заявления отличает необходимость строгого соблюдения законодательно установленных требований к форме, содержанию и перечню прилагаемых документов, в том числе подтверждающих вручение другим лицам, участвующим в административном деле, копий административного искового заявления и приложенных к нему документов (ст. 124–126 КАС РФ). Содержание административного искового заявления условно можно разделить на вводную, описательную, мотивировочную и просительную части (на наш взгляд, уместна аналогия с положениями ст. 180 КАС РФ, регламентирующими содержательное наполнение судебного решения).

В числе основных элементов любого административного искового заявления – основание и предмет. Основанием выступают обстоятельства, на которые прокурор ссылается, обосновывая свои требования (указанные обстоятельства не следует смешивать с конкретными доказательствами по административному делу), а предметом – материально-правовые требования к административному ответчику.

В ходе судебного разбирательства может возникнуть необходимость корректировки административного искового заявления с учетом новых обстоятельств (возражений административного ответчика, показаний свидетелей, заключения эксперта и т.д.), что прокурор вправе сделать (как лицо, участвующее в деле). С учетом положений ч. 4 ст. 39, ст. 46 КАС РФ прокурор вправе изменить основание или предмет административного искового заявления, отказаться от заявленных требований, но не имеет права на заключение соглашения о примирении.

Изменение предмета административного иска представляет собой изменение материально-правовых требований (изменение способа защиты субъективного права, качественная замена предмета спора) 87 .

Изменение основания административного искового заявления – замена обстоятельств, указанных прокурором первоначально в обоснование своих требований, новыми фактами. Возможно изменение основания административного искового заявления также путем указания дополнительных фактов либо исключения некоторых фактов из числа ранее указанных. При изменении основания административного искового заявления его предмет сохраняется, поскольку преследуется тот же интерес 88 .

87

См.: Борисов А.Н., Лагвилава Р.П. Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (постатейный). М., 2018. С. 77; Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под общ. ред. В.И. Нечаева. М., 2008. С. 73.

88

См.: Зеленцов А.Б., Ястребов О.А.

Указ. соч. С. 150; Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. М.С. Шакарян. М., 2003. С. 96, 97.

Прокурор вправе изменить основание или предмет административного искового заявления только до рассмотрения дела в первой инстанции (в том числе после отмены судебного акта вышестоящими инстанциями). Изменить одновременно оба элемента административного искового заявления нельзя во избежание подмены административного иска.

Оформление вышеперечисленных распорядительных действий прокурора осуществляется с учетом требований, предусмотренных ст. 125 КАС РФ, и должно найти отражение в решении по делу, как это следует из абз. 3 п. 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении».

Как и на этапе предъявления административного искового заявления при несоблюдении формы и содержания, а также отсутствии перечня документов имеются основания для оставления административного искового заявления без движения для устранения соответствующих недостатков, что не препятствует повторному обращению в суд, но затягивает окончательное разрешение спора. При таких обстоятельствах значимость изначально качественной подготовки к процессу существенно возрастает.

Необходимо также учитывать положения процессуального законодательства, допускающие отказ в принятии и возвращение административного искового заявления (ст. 128, 129 КАС РФ).

Разумеется, соблюдение прокурором формы и содержания иска (заявления), правильно определенный порядок рассмотрения дела еще не гарантируют удовлетворение судом заявленных требований, поскольку значим и верно выбранный способ защиты, предусмотренный либо Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 12; далее – ГК РФ), либо другим федеральным законом (например, ст. 44 Закона № 82-ФЗ).

Вопрос обращения прокурора в суд общей юрисдикции в каждом случае должен решаться индивидуально с учетом всех обстоятельств, предопределяющих необходимость использования средств судопринуждения. В связи с этим требуется тесное взаимодействие в органах прокуратуры работников (подразделений), выявивших нарушение, и специализирующихся на участии в судах. Именно такой подход в организации работы закреплен в п. 4 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 2, где прокурорам предписано строить работу по поддержанию в судах заявленных требований в тесном взаимодействии с подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур уровня субъектов Российской Федерации, подготовившими соответствующее административное исковое заявление.

При организации работы по участию в рассмотрении административных дел судами общей юрисдикции следует учитывать необходимость оперативного заявления ходатайств о применении мер предварительной защиты 89 , о назначении экспертизы, о вынесении частного определения и пр., а потому полезно располагать образцами соответствующих документов, чтобы кратко и емко изложить соответствующие требования.

Отличительной особенностью организации работы при инициировании обращения прокурора в суд является необходимость обширного взаимодействия, в том числе с органами прокуратуры иных регионов, например, при предъявлении административного искового заявления в суд, расположенный на территории другого субъекта Российской Федерации (п. 4.2 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 2).

89

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 1 июня 2023 г. № 15 «О некоторых вопросах принятия судами мер по обеспечению иска, обеспечительных мер и мер предварительной защиты» (далее – Постановление № 15) // СПС «КонсультантПлюс».

Свои особенности имеет организация работы прокурора по участию в порядке ч. 7 ст. 39 КАС РФ в рассмотрении судами административных дел, что в первую очередь предполагает его осведомленность о наличии в производстве суда соответствующих дел.

В силу ч. 3 ст. 97 КАС РФ в органы прокуратуры должно поступить судебное извещение с приложением следующих процессуальных документов (их копий): копия административного искового заявления и судебная повестка, оформленная в соответствии с Инструкцией по судебному делопроизводству в районном суде (утв. Приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 29 апреля 2003 г. № 36). После регистрации входящей корреспонденции согласно резолюции руководства органа прокуратуры названные документы подлежат передаче непосредственно тому прокурорскому работнику, которому поручено участвовать в процессе. Исходя из положений ч. 3 ст. 96 КАС РФ судебные извещения и вызовы должны быть вручены с таким расчетом, чтобы прокурор имел достаточный срок для подготовки по административному делу и своевременной явки в суд.