Закон и законотворческий процесс

Структура закона формируется разработчиками во время работы над законопроектом, которой должны предшествовать определение концепции законопроекта, политическое, экономическое, социальное, научное обоснование необходимости его принятия. Выработка оптимальной структуры, последовательное использование приемов законодательной техники являются факторами, обеспечивающими эффективность последующего применения закона, однообразие в толковании и применении, достижение преследуемых целей.

Структура закона включает в себя название, преамбулу (как необязательный элемент), структурные единицы, обеспечивающие регулятивностъ и целостность законодательных актов.

Если рассматривать самое крупное деление законов, то их внутреннее деление таково: ряд кодексов – например, Уголовный, Гражданский и Налоговый – делятся на части. При этом у двух последних каждая из частей была принята и введена в действие в разное время отдельным вводным законом.

Чаще всего законы также делятся на разделы, главы и статьи. В крупных законах встречается также деление внутри разделов на подразделы, глав – на параграфы, а в Гражданском кодексе внутри параграфов присутствуют обозначенные цифрами подпараграфы (например, § 2 гл. 4 о корпоративных коммерческих организациях разделен на подпараграфы).

Название закона должно быть лаконичным, но отражающим его сущность.

Особого внимания заслуживают законопроекты, которые, предлагая новый по существу закон, одновременно вносят изменения в другие, уже действующие федеральные законы. Это должно быть отражено в названии законопроекта, не ограничиваясь указанием только на название нового закона, например, Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [28] , которым были внесены изменения в Трудовой кодекс, Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и другие федеральные законы.

28

Собрание законодательства РФ. 2016. № 27 (ч. 1). Ст. 4169.

По общему правилу не допускается включать в закон, устанавливающий новое правовое регулирование, статьи, вносящие изменения в другие законодательные акты. Исключение составляют законы о федеральном бюджете на соответствующий период и законопроекты о средствах государственных внебюджетных фондов, в которых допускается наличие статей о приостановлении или продлении действия законодательных актов либо их отдельных глав или статей.

Изменения всегда вносятся только в основной законодательный акт. Вносить изменения в основной законодательный акт путем внесения изменений в изменяющий его законодательный акт недопустимо. Исключение, полагаем, возможно, если изменяющий акт еще не вступил в силу. При внесении изменений в кодексы, состоящие из нескольких частей, принятых различными законодательными актами, в обязательном порядке указывается часть кодекса, в которую вносятся изменения.

В преамбуле, как правило, раскрывается цель закона, предмет правового регулирования. Преамбулы в последнее время не так часто присутствуют в законах и по большей части характерны для законотворчества прошлого столетия. Примерами являются Закон РФ «О защите прав потребителей» [29] , Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» [30] и др. Думается, что такое своего рода введение или, если хотите, пролог – не лишний элемент законодательного акта: он определяет рамки и назначение документа. Скорее всего, преамбула будет востребована.

29

Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 766.

30

Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.

Основной структурной единицей закона является статья. Чаще всего статья имеет наименование, но может его и не иметь. Законы о внесении изменений в законодательные акты или содержащие перечни законодательных актов, признаваемых утратившими силу, никогда не включают наименований статей.

Статьи законов разбиты, как правило, на части, однако в некоторых законах – на пункты (как в Гражданском и Семейном кодексах). Пункты подразделяются на подпункты. Части, пункты и подпункты могут содержать абзацы. Абзацев не должно быть более пяти. Эти ограничения не распространяются на статьи, содержащие перечни основных понятий, используемых в законе, например, ст. 2 Закона РФ «О средствах массовой информации» [31] .

31

Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 7. Ст. 300.

Недопустимо изменять нумерацию частей, разделов, глав, статей законодательного акта при внесении в него изменений и признании утратившими силу разделов, глав и статей законодательного акта. Поскольку на основании закона могут приниматься подзаконные акты и принимаются правоприменительные, в том числе судебные, решения.

Именно в статьях содержатся нормы права – главная смысловая составляющая закона, в своей совокупности и системе они представляют текст конкретного законодательного акта.

В статье могут содержаться положения о порядке вступления в силу закона, если этот порядок отличается от определенного

Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» [32] .

Самостоятельный федеральный закон о введении в действие принимается только в отношении кодекса, например, Федеральный закон «О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации» [33] .

32

Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 8. Ст. 801.

33

Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 231-ФЗ «О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 52 (ч. 1). Ст. 5497.

Законы могут иметь приложения, в которых размещаются различного рода понятия, перечни, таблицы, графики, тарифы, карты, образцы бланков, документов, схем и т. д., например, законы о бюджете (Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2016 год» [34] ).

Внутреннее содержание закона выражается в совокупности и логической выстроенности (системности) норм права. Норма права – это общее правило поведения, выраженное в законе или ином нормативном правовом акте. И конечно же, когда речь идет о действии или влиянии права, главенствующую роль играет норма – норма права. Очевидно, что норма права как понятие была сформулирована задолго до появления даже первой Государственной Думы 1906 г., однако формально юридическое определение в России было дано в 1996 г. Постановлением Государственной Думы правовая норма была определена как общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение. Иногда в науке разграничивают нормы права и правовые нормы как различные системные элементы. Так, норму права рассматривают в качестве элемента позитивного права, т. е. системы права данного государства, тогда как правовая норма выступает элементом правовой системы, в связи с чем правовая норма в отличие от нормы права может не обладать формальной определенностью. Представляется, что нормы права и правовые нормы можно рассматривать как синонимы.

34

Федеральный закон от 14 декабря 2015 г. № 359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год» //15.12.2015.

В науке используются различные определения норм права, тем не менее каждое из таких определений базируется на признаках общеобязательности, формальной определенности, регулируемости общественных отношений; устанавливаемости или санкционированности компетентными органами государства; многократности применения и обеспеченности принудительной силой государства.

Классификации норм права чрезвычайно разнообразны, однако определения отдельных видов норм в законодательстве немногочисленны. Среди примеров таковых можно выделить императивные и диспозитивные нормы.

Согласно п. 1 ст. 422 ГК императивные нормы – это обязательные для сторон правила, установленные законом и иными правовыми актами. Так, абз. 2 п. 4 ст. 421 ГК определяет диспозитивную норму следующим образом: в случаях, когда условие договора предусмотрено нормой, которая применяется постольку, поскольку соглашением сторон не установлено иное (диспозитивная норма), стороны могут своим соглашением исключить ее применение либо установить условие, отличное от предусмотренного в ней.

Судебная практика также дает несколько примеров формулировок определений отдельных видов норм права. Так, под общепризнанной нормой международного права понимается правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного.