Целевые бюджетные программы: теория и практика

• проведение регулярной оценки вклада программ в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики;

• установление для программ, как правило, измеримых результатов двух типов: конечные результаты и непосредственные результаты.

Пятый этап. В настоящее время одним из важнейших направлений бюджетной политики является полномасштабное внедрение начиная с 2012 г. программно-целевого принципа деятельности органов исполнительной власти и соответственно программных бюджетов на всех уровнях управления.

17 февраля 2012 г. в Правительство РФ Минфином представлен проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты РФ», в котором предусматривается переход к программно-целевому принципу составления федерального бюджета.

Проектом предусмотрены положения, согласно которым начиная с 2013 г. ведомственная структура расходов федерального бюджета будет представлять собой распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете по главным распорядителям бюджетных средств, целевым статьям (государственные программы и не включенные в них направления деятельности органов государственной власти), группам (и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов.

Традиционный бюджет составляется «снизу вверх». В этом случае трудно контролировать весь бюджет, бюджетное сальдо и другие итоговые величины, а также распределение бюджетных средств между секторами (национальная оборона, образование, здравоохранение и т. д.).

Программный бюджет составляется «сверху вниз» (прил. 3).

Во-первых, правительство «спускает» агрегированные лимиты расходов: сколько будет потрачено всего, сколько – на инвестиции, каким будет бюджетный дефицит и т. д. Эти лимиты основаны на осторожных допущениях относительно экономического роста, безработицы, инфляции и других макровеличин.

Во-вторых, правительство устанавливает секторные лимиты, то есть распределяет расходы между основными секторами, причем в рамках сектора новые инициативы можно финансировать за счет старых программ. Если секторные лимиты не влияют на агрегатные лимиты и совпадают с «границами» ведомств, значит, программный бюджет составлен хорошо.

В-третьих, правительство устанавливает внутрисекторные лимиты – «потолки» для ведомственных бюджетов. Наконец, правительство может лимитировать и отдельные компоненты программ, например текущие расходы (предпочитаемые ведомствами в ущерб капитальным) [32].

Построение бюджета на основе программ имеет ряд преимуществ, назовем некоторые из них.

Программы являются наиболее эффективным способом реализации стратегии социально-экономического, научно-технического, экологического, регионального развития, обеспечивают концентрацию ресурсов на наиболее перспективных и эффективных направлениях развития, помогают преодолевать неизбежно возникающие кризисы и противоречия, обеспечить выход экономики на новый, более высокий уровень [40].

В условиях крайнего дефицита денежных средств, жесткой ограниченности ресурсных возможностей страны и регионов становится неизбежным и необходимым предотвратить их распыление, сосредоточить средства на ключевых направлениях, способных не только удержать экономику на плаву, но и последовательно выводить ее на подъем. Программы представляют эффективный инструмент концентрации и целевой ориентации ресурсов на важнейших направлениях деятельности.

Программирование обеспечивает дополнительный (системный) эффект от концентрации лучших ресурсов на узком поле прорыва, согласования проектов программы взаимодействия сопряженных программ, что повышает эффективность, гибкость и конкурентоспособность экономики в целом.

Программный подход ориентирован на работу с проблемами, значит, вся структура управления втягивается в постоянный процесс программирования своей деятельности, приобретая таким образом эластичность и способность к изменениям.

Внедрение программного бюджета становится большим прорывом на пути к развитию, но наряду со всеми преимуществами существует еще немало нерешенных проблем.

Первая группа проблем связана с методической незавершенностью формирования программного бюджета.

К настоящему времени не создано чётких, устоявшихся определений, отсутствует единая точка зрения исследователей на основополагающие понятия программно-целевого планирования и управления. Не созданы организационно-управленческие и нормативно-законодательные основы регионального программирования. Всё это существенно ограничивает рамки применения программно-целевого подхода, который наиболее эффективен для решения хорошо изученных проблем. Не устранены попытки осуществления чрезмерного количества одновременно реализуемых, не увязанных между собой, мелких и частных программ.

Программно-целевое планирование используется в основном для совершенствования действующих систем управления, а не для решения новых проблем.

Вторая группа проблем – отсутствие преемственности в процессе совершенствования систем государственного и муниципального управления.

Имеется в виду ситуация, когда на каком-то этапе своего развития системы управления начинают утрачивать связь с проблемами, для решения которых создавались. Специалисты связывают это с тем, что такая связь первоначально не была учтена в полной мере при создании системы, определении её границ, структуры, функций и т. д. Кроме того, часто наблюдается несоответствие затрачиваемых ресурсов и социальной значимости проблемы, что не способствует ее успешному решению.

Программы не проходят необходимую объективную экспертизу, содержат завышенные потребности в финансовых и материально-технических ресурсах. Проекты формируются без учета ресурсного потенциала регионов и реальных возможностей государственной поддержки.

Третья группа проблем – несовершенство методик оценки экономической эффективности программ.

Мероприятия программ не всегда аргументированно обосновываются, поэтому нет уверенности в том, что намечаемые направления реализации целей во всех случаях являются наилучшими и дают наивысший эффект. Не организована статистика по выполнению программ. Плохо проработан такой важный вопрос регионального программирования, как порядок оценки эффективности программ.

Анализ соотношения результатов и затрат хозяйственной деятельности отражается в общих и частных показателях экономической эффективности, показателях абсолютной и сравнительной эффективности, например, национального дохода на душу населения, соотношения фондов накопления и потребления и другие.

Целесообразность использования в программах различных результативных показателей очевидна. Среди них должны быть сквозные показатели, позволяющие сравнивать различные программы между собой и с показателями по стране.

Четвертая группа проблем – недостаточная оперативность решения задач.

Иногда с момента появления проблемы до момента реализации программы по ее решению проходят многие годы, в течение которых обществу наносится невосполнимый ущерб от игнорирования проблемы. Очевидно, чем раньше та или иная проблема будет обнаружена и решена, тем больший ущерб удастся предотвратить. Неправильно устанавливаются сроки завершения программ и отдельных мероприятий.

Остается множество нерешенных вопросов в части эффективности программных расходов бюджета.