Целевые бюджетные программы: теория и практика

Государственные целевые программы общенационального, регионального уровней представляют собой важную составную часть системы государственного регулирования экономики, что позволяет форсировать развитие приоритетных отраслей и подотраслей, отдельных регионов и привлекать для этого дополнительные ресурсы и инвестиции. Они выступают важнейшим инструментом реализации государственного стратегического плана.

Характеризуя состояние разработки и реализации региональных программ на уровне субъектов РФ, необходимо отметить принявшую повсеместный характер практику их создания – разрабатываются программы как комплексные, охватывающие все сферы территориального хозяйства, так и отраслевые, посвященные какой-либо одной отрасли. Кроме того, встречаются программы, посвященные проблемам группы отраслей (например, отраслям социальной инфраструктуры), а также программы, направленные на решение проблем внутрирегиональных поселений.

Различают следующие виды региональных программ: межгосударственные, государственные (федеральные) и собственно региональные программы, формируемые и реализуемые территориальными органами власти.

Региональные программы классифицируются по нескольким признакам (территориальная принадлежность, функциональная ориентация, содержание решаемых проблем, масштабность программной задачи, отраслевая локализация, характер возникновения проблем и т. д.). Выделение признаков и соответствующих им классов программ служит условием отыскания общих закономерностей в процессе их формирования и реализации.

Каждая региональная программа характеризуется одновременно несколькими классификационными признаками. Например, конкретная (местная) программа может быть по территориальной принадлежности областной; по функциональной ориентации – экологической; по масштабности (комплексности) программной проблемы – узкоспециализированной; по продолжительности реализации – среднесрочной и т. д.

По мнению О. Н. Семирхановой целевые программы классифицируются: по виду и типу решаемых проблем; способу действий решения возникшей проблемы; признаку срочности и неотложности решаемой проблемы; объему затрат; способу финансирования и реализации; территориальному признаку; срокам действия [41] (прил. 5).

М. П. Афанасьев предлагает разделить все программы на три группы в зависимости от характера программной «продукции» [32].

Первая группа – программы оказания услуг. Они приносят прямую общественную выгоду в виде государственных услуг населению. Их можно назвать основными функциональными программами. Каждая фондирует четкое обязательство ведомства перед обществом, вытекающее из прописанных в мандате ведомства услуг или функций.

Вторая группа – разрешающие программы. Они не приносят обществу очевидных выгод, но позволяют делать это другим программам. Пример – разработка отраслевой стратегии ведомства, регулирование отраслевого рынка, трансферты бюджетных средств другим организациям отрасли.

Третья группа – административные программы. Они обслуживают две первые группы программ, и их не надо увязывать со стратегическими итогами деятельности ведомства. Каждое ведомство должно иметь одну программу «Администрация», охватывающую весь внутренний сервис.

Однако в бюджетном законодательстве РФ целевые программы классифицируются по уровню их разработки и утверждения (федеральные, региональные, муниципальные) и по видам без четко выделения критерия (долгосрочные, ведомственные, федеральная адресная инвестиционная, государственные). На каждом уровне разрабатываются и утверждаются свои виды программ (табл. 1.2).

Таблица 1.2

Виды целевых программ по уровням управления

Федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП) представляет собой документ, устанавливающий распределение предусмотренных в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период главным распорядителям средств федерального бюджета бюджетных ассигнований на реализацию инвестиционных проектов строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов капитального строительства и (или) осуществление на территории Российской Федерации иных капитальных вложений по объектам капитального строительства, объектам недвижимости, включая жилье, а также мероприятиям (укрупненным инвестиционным проектам) [1].

Исследуя региональный уровень формирования целевых бюджетных программ, нами были рассмотрены постановления о разработке, утверждении и реализации целевых программ в различных субъектах РФ. Выделяются два вида целевых программ: долгосрочные целевые программы (ДЦП) и ведомственные целевые программы (ВЦП) (прил. 6–9).

Долгосрочные целевые программы целесообразно применять для решения задач межмуниципального (на уровне субъекта РФ), межведомственного характера, которые не могут быть решены в рамках текущей деятельности субъектов бюджетного планирования, а также для достижения стратегических ориентиров развития территории, определенных в документах социально-экономического планирования. Срок реализации долгосрочной целевой программы должен быть не менее 3 лет.

По сути, долгосрочная целевая программа должна быть направлена на реализацию определенной стратегической или тактической цели (направления) в отличие от ведомственной целевой программы, которая направлена на реализацию цели (задачи) определенного ведомства и больше отражает в программном разрезе текущую деятельность определенного ведомства. Долгосрочная целевая программа может состоять из нескольких подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках данной программы. По долгосрочной целевой программе должен быть определен исполнитель-координатор, по каждой из подпрограмм – соисполнитель. Исполнитель-координатор программы – орган исполнительной власти, ответственный за реализацию программы в целом, соисполнитель подпрограммы – орган исполнительной власти, ответственный за реализацию конкретной задачи. Долгосрочная целевая программа должна содержать показатели конечного и непосредственного результата. Каждая из подпрограмм должна содержать свои показатели непосредственного результата (объемные и качественные).

Применение ведомственных целевых программ в бюджетном процессе обусловлено необходимостью повышения ответственности субъектов бюджетного планирования за достижение конкретных, количественно определенных результатов.

Виды целевых программ, установленные в нормативно-правовых актах, – это единственный вид классификации бюджетных программ, имеющий утвержденную и обязательную форму. Однако на наш взгляд, классификация, предложенная в официальных документах, требует доработки. Во всех нормативно-правовых актах указываются только виды целевых программ, ни в одном из них нет точных критериев, в соответствии с которыми они разделяются. Мы считаем, что необходимо разработать и утвердить классификацию программ с определенными критериями, в соответствии с которыми произвести более точное их описание.

Далее сравним федеральные ведомственные целевые программы и федеральные целевые программы (табл. 1.3).

Таблица 1.3

Сравнительная характеристика федеральных ведомственных и федеральных целевых программ

Предлагаем следующую классификацию целевых бюджетных программ.

В зависимости от уровня управления программы:

• федеральные (формируются на федеральном уровне и финансируются из федерального бюджета);

• региональные (формируются на региональном уровне и финансируются из регионального бюджета);

• муниципальные (формируются на муниципальном уровне и финансируются из местного бюджета).

В зависимости от сроков реализации программы могут быть краткосрочными (1–2 года), среднесрочными (3–4 года), долгосрочным (более 5 лет).

В зависимости от количества главных распорядителей бюджетных средств выделяем ведомственные программы (имеют одного распорядителя, ответственного за реализацию программы) и межведомственные программы (имеют несколько распорядителей, один из которых наделяется функциями координатора и отвечает за реализацию программы).