Дефолт, которого могло не быть

Тесное взаимодействие с фондом продолжалось, причем Всемирный банк, как и полагается, полностью взял на себя координацию в сфере структурных реформ. Но прогресс все равно давался с трудом. Причиной тому была растущая озабоченность в МВФ по поводу назревавших макроэкономических проблем, а также различия в отношении российских властей и фонда (а также Всемирного банка) к выбору приоритетов в структурной политике. МВФ хотел закрыть уже давно обсуждавшиеся вопросы, касавшиеся банковского сектора, естественных монополий, прозрачности в самом широком смысле. Власти же считали, что при последовательном подходе в первую очередь необходимо было заняться дерегулированием предпринимательства, налоговой и административной реформами. Так что в сфере структурных реформ вести обсуждение, а уж тем более договариваться можно было лишь по очень ограниченному кругу вопросов.

Наконец 25 августа, более чем через год после дефолта Лондонский клуб кредиторов завершил конвертацию долга по ГКО/ОФЗ на общую сумму 32 млрд долларов в новые еврооблигации на сумму 21 млрд долларов.

Август 2000 года стал не лучшим временем для России. Хорошие новости о достижениях в экономике целиком заслоняли следовавшие одна за другой трагедии. Сначала 8 августа в подземном переходе на Пушкинской площади, в скоплении людей, взорвалась бомба. Всего через несколько дней, 12 августа, в Баренцевом море затонула подводная лодка «Курск», весь ее экипаж погиб. Наконец, 27 августа случился пожар на Останкинской телебашне – самом высоком сооружении в России, откуда осуществляется вещание всех основных телеканалов. Помимо жертв и разрушений, столица к тому же осталась без телевидения. Витало какое-то ощущение обреченности. Разговорам по поводу обветшавшей инфраструктуры и безнадежности перспектив не было конца.

Вода уходит в песок

Путину, безусловно, не всегда удавалось добиться осуществления его политики или адекватной работы его подчиненных. Впрочем, знающие люди ничего особенного в этом не видели: аналогичная ситуация привела к падению КПСС и наблюдалась в центральной власти России в течение всего постсоветского периода. Новая власть отличалась хотя бы тем, что попыталась привнести в работу правительства больше организованности, а также более четко обозначила права и обязанности государственных служащих. Начиная с 2000 года кадровая чехарда практически прекратилась.

Однако внятного ответа на вопрос, почему в России так трудно найти людей, способных разрабатывать и осуществлять разумную политику на благо общества, так и нет.

Не осознав этой особенности, нелегко объяснить все то, что в последние годы происходило в России, и предсказать, что произойдет в будущем. Осуществлению экономических программ и уж тем более каких-то более смелых и масштабных мер в первую очередь мешает именно нехватка управленческого потенциала. Волошин как-то очень откровенно об этом высказался. Он подчеркнул, что на всех уровнях госаппарата ощущалась нехватка компетентных профессионалов. Когда, например, весной 2001 года ходили слухи о крупных перестановках в правительстве, ему было смешно: какой смысл менять команду, если более эффективную все равно не соберешь? А положение на нижнем уровне власти, где принимаются и осуществляются повседневные решения, вызывало у него чувство полного отчаяния. Он говорил, что любые свежие идеи о возможном совершенствовании госслужбы можно только приветствовать, но ни одна из них в краткосрочном плане эффекта все равно не даст. Он привел в пример мою критику в адрес правительства, которое в сентябре 2001 года отступилось и не стало настаивать на своем по вопросу о заниженных тарифах в энергетике (их предлагалось заменить на целевые субсидии из бюджета), и сказал, что это как раз тот случай, когда объявленная политика так и осталась неосуществленной. И случилось так именно потому, что качественных кадров не хватало, а те, что имелись, тонули в рутине.

Касьянов тоже признавался, что в бытность свою премьер-министром постоянно сталкивался с кадровой проблемой. Он говорил, что из-за нехватки компетентных чиновников страдала работа с МВФ, подрывалось доверие рынков и кредиторов. Но у него не было ни времени, ни возможности заниматься назначениями на уровне ниже министра; в противном случае ему пришлось бы исполнять самому работу своих подчиненных [246] . С особой остротой эта проблема проявилась, когда в начале 2001 года случился полный провал в урегулировании платежей Парижскому клубу.

Кадровая проблема ощущалась давно. Еще во время визита в Москву в 1997 году Фишеру сообщили о дискуссии по поводу того, надо ли менять экономический блок в правительстве. Большинство его собеседников считали, что назначение Алексашенко главой ГНС скажется позитивно на сборе налогов. Черномырдин даже предлагал ему эту должность, но Алексашенко отказался, сославшись на необходимость его присутствия в ЦБ. Другим не менее жестким и перспективным кандидатом был Федоров, причем он вроде бы даже был согласен. Но Черномырдин сильно обиделся на его резкости во время выборной кампании в Думу (движение Федорова выпустило брошюру «Достижения правительства Черномырдина» с абсолютно пустыми страницами) и пригласить его не захотел, хотя говорили, что Федоров был готов принести извинения.

В Центре стратегических разработок Грефа в начале 2000 года на решение проблемы кадров и эффективности госаппарата был нацелен блок административных реформ, но реализовать их не удалось и восемь лет спустя. В предложенной Грефом программе был намечен целый ряд фундаментальных реформ, в том числе реформа межбюджетных отношений, судебная реформа, дерегулирование. Исходя из того, что в прошлом осуществление реформ шло с трудом, Греф пришел к выводу, что достижение желаемых результатов в экономической и социальных областях невозможно без одновременного глубокого реформирования государственных институтов. Впоследствии верность его оценки подтвердилась в полной мере.

Почему же тогда об этой конкретной реформе ничего не слышно, в то время как много внимания справедливо уделяется, скажем, судебной реформе и преобразованиям в других смежных областях? Самое оптимистичное из возможных объяснений примерно таково: команда реформаторов, научившись на ошибках своих предшественников, теперь продвигает реформы очень осторожно и в стратегическом, и в тактическом плане. За время пребывания Путина на посту президента немало усилий было потрачено на то, чтобы достичь внутри правительства и президентской администрации относительного согласия по поводу стратегических целей и приоритетов в реформе гражданской службы и затем выстроить современную меритократическую и не поддающуюся коррупции систему. Однако очевидно, что при этом были задеты слишком многие интересы внутри правящего класса, и потому к 2008 году из достигнутого пока достойно упоминания только состоявшееся повышение зарплат чиновников.

Перед лицом этой проблемы оказался и президент Медведев. В июле, через два с половиной месяца после своей инаугурации, он вынужден был признать, что советская система подготовки кадров для госслужбы уже не действует, а «ничего нового за 15 лет не создано». Даже с его слов положение в этой сфере удручающее: «Решения о замещении должности порой принимаются по знакомству, по принципу личной преданности или, что наиболее отвратительно, за деньги, то есть должности продаются».

Медведев сетовал, что имеющихся у власти кадровых резервов не хватает даже для замещения губернаторских должностей, не говоря уж о более низких этажах исполнительной власти, и полностью отсутствует система перетока кадров между госслужбой и негосударственным сектором. Медведев сказал, что требуется создать систему резерва управленческих кадров национального масштаба, сформировав в ее рамках «президентскую квоту». При этом он пообещал лично оценивать профессиональные достижения этих людей.

Глава 13 «Полюбовный развод»

Последний шанс?

Насколько действительно была нужна российским властям экономическая программа под эгидой МВФ? Во-первых, у Москвы теперь была своя собственная программа, «отечественного производства». А во-вторых, осенью 2000 года цены на нефть выросли еще больше, экономические показатели улучшились (и, что еще важнее, появились первые признаки улучшения уровня жизни в некоторых регионах за пределами больших городов), страна достигла финансовой независимости. Стимулов к скорейшему достижению договоренности с фондом становилось все меньше. Это уже явно не было первоочередной задачей для правительства, хотя и имело определенную целесообразность. Эта целесообразность заключалась в том, чтобы обеспечить финансирование бюджета на 2001 год, поскольку при его составлении было учтено не только финансирование от МВФ, но и реструктуризация долгов по линии Парижского клуба, о чем еще предстояло достичь договоренности.

В июле 2000 года миссия МВФ спрогнозировала в платежном балансе России на 2001 год разрыв в 3 млрд долларов в случае отсутствия реструктуризации или иной формы финансирования, соответствующей финансовым потребностям бюджета. Расчет строился на том, что резкое повышение цен на нефть долго не продлится (такую же оценку давал и ежегодный World Economic Outlook) и что объем импорта начнет увеличиваться и может достичь уровня 1998 года, при том что экономический рост будет ускоряться, а реальный курс рубля по-прежнему расти. Сотрудники фонда в своем докладе подчеркнули необычно высокую степень неуверенности при прогнозировании (за последние 10 лет эта оговорка стала неотъемлемой частью каждого прогноза, касающегося платежного баланса России).