Эксперт № 03 (2014)

Кроме того, есть еще «иные» и «прочие» трансферты, которые выделяются по непрозрачным критериям. Их доля существенно росла в 2011–2012 годах — до 13 и 7% всех трансфертов соответственно (см. таблицу). В 2011 году помощь выделялась Москве на строительство метрополитена, ее объем был равен годовому бюджету немаленькой Саратовской области. Огромные «иные» трансферты в 2011–2012 годах направлялись в основном на модернизацию здравоохранения. Видимо, и на пресловутые томографы…

Необходимость децентрализации и передачи части полномочий из центра в регионы понимают и на федеральном уровне. Под эту задачу в 2009 году была создана комиссия Козака — Хлопонина, но сделать она почти ничего не смогла. Федеральные ведомства не хотят сокращать свои полномочия и штат сотрудников территориальных органов, а регионы не спешат брать себе дополнительные полномочия, понимая, что федеральный центр непременно надует: полномочие передаст, а объем дополнительного финансирования на его реализацию урежет. Именно так произошло в 2007 году с передачей регионам полномочий по охране лесов. А в 2010 году были пожары… Пока средства на исполнение федеральных полномочий выделяются в виде субвенций из федерального бюджета, региону ни холодно ни жарко, сколько их перечислили… А если полномочие станет региональным, придется самим индексировать расходы, сокращать число чиновников и т. д. — к чему эти дополнительные хлопоты?

Новый колониализм

Для более развитых регионов основные источники доходов бюджета — налог на прибыль и НДФЛ. Налог на прибыль платит в основном крупный бизнес, и от его политики во многом зависит финансовое положение региона. Ситуация ухудшается, доля налога на прибыль в доходах консолидированных бюджетов регионов снизилась за 2008–2013 годы с 28 до 22%. Помимо экономических проблем есть и другие причины.

С 2013 года вступил в силу закон о налогообложении консолидированных бизнес-групп (холдингов). Он подрубил доходы бюджетов развитых регионов. Крупный бизнес получил право интегрировать прибыль и убытки предприятий, размещенных в разных регионах. В результате в регионах, где находятся успешные предприятия крупных российских компаний, поступления налога на прибыль сократились. Выгоды для крупного бизнеса обернулись убытками для региональных бюджетов.

Кроме того, федеральные власти стимулируют инвестиции крупного сырьевого бизнеса, контролируемого государством, в новые регионы добычи ресурсов. «Роснефть» получила льготы по федеральному налогу (НДПИ) для развития нефтедобычи в Восточной Сибири. Но помимо этого компании предоставлены льготы и по основным налогам, поступающим в бюджет региона. Российские власти намерены также поддерживать развитие перерабатывающих отраслей на Дальнем Востоке и в Восточной Сибири. Но почему-то пакет льгот, обнародованный федеральным центром, включает в себя в основном льготы по региональным налогам (на прибыль, имущество, земельный налог).

В результате регионы не получают ничего даже от масштабного роста добычи нефти на своей территории. Например, в Красноярском крае объем добычи «Роснефти» вырос за несколько лет почти с нуля до 18 млн тонн, а поступления налогов от этой деятельности составляют в год миллиарда два рублей, что неощутимо для бюджета. При этом объем поступлений налога на прибыль в крае за 2010–2012 годы сократился с 70,5 до 52,5 млрд рублей, а за 2013 год не дотянет и до 40 миллиардов. «Роснефть» богатеет, расширяя добычу нефти и ее продажи в Китай, а регион хиреет. В Якутии, где тоже быстро растет добыча углеводородов, таких преференций у добывающих компаний нет, и поступления налога на прибыль за 2009–2012 годы выросли в три с половиной раза — с 8 до 27 млрд рублей. Традиция вывоза прибыли заложена давно, «Русал» с 1990-х годов использует толлинговые схемы, позволяющие минимизировать налоговые платежи в бюджеты Красноярского края, Хакасии и Иркутской области.

Теперь приходится говорить о набирающей силу колониальной политике госкомпаний, получивших возможность минимизировать издержки в регионах нового освоения для наращивания объемов производства и вывоза прибыли. Конкурентные преимущества обеспеченности природными ресурсами использовать надо, но сырьевая экономика не создает значительного числа новых рабочих мест, основной результат ее развития для региона — рост налоговых доходов. Если этого не происходит длительное время, политику компаний можно считать колониальной. Участие нефтяного бизнеса в финансировании Сибирского федерального университета дело хорошее, но не вместо выплаты налогов.

Льготы для привлечения инвестиций в обрабатывающие и сервисные отрасли восточных регионов более понятны, в этих секторах создается больше рабочих мест и с них платятся налоги. Но и в этом случае нужно обсуждать и длительность, и масштабы льгот по региональным налогам. Однако честнее было бы разделить ношу между центром и регионами, а не пытаться быть добрым за чужой счет.

Коридор возможностей

Дискуссии о лучших моделях федерализма, в том числе в сфере межбюджетных отношений, ведутся давно, но общего вектора нет, каждая страна ищет свой путь. В США преобладает конкурентный федерализм: власти штатов имеют право самостоятельно осуществлять расходы и устанавливать собственные налоги, каждый вид собираемых налогов «приписан» к определенному уровню (федеральный бюджет, бюджет штата или местные бюджеты), масштабы межбюджетного перераспределения невелики.

В ФРГ сложилась модель кооперативного федерализма, когда правила игры формулируются всеми участниками (федеральным центром и региональными властями), а менее развитые земли получают значительную финансовую поддержку.

Китай является унитарным государством, но проводит политику значительной децентрализации бюджетных полномочий, при распределении трансфертов учитывается динамика развития регионов, что стимулирует повышение качества управления.

Оптимальная для России модель пока не найдена, и вряд ли это получится быстро, так как стремления к реальному федерализму нет ни в политике, ни в бюджетной сфере. «Коридор возможностей» сформулировала рабочая группа «Реальный федерализм и местное самоуправление» под руководством Ирины Стародубровской и Вячеслава Глазычева при подготовке обновленной Стратегии-2020.

Первое. Возможности децентрализации доходов ограниченны. Основную часть поступлений в федеральный бюджет дают два налога — НДС и налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в части углеводородного сырья. Это наиболее стабильно собираемые налоги, но они географически локализованы: НДС в основном поступает из мест концентрации конечных потребителей (агломерации федеральных городов), а НДПИ — из ведущих нефтегазодобывающих регионов. В результате на три субъекта РФ (ХМАО, Москва и ЯНАО) в 2012 и 2013 годах приходилось 55% всех поступлений налогов с территорий в федеральный бюджет. В 2013 году четвертым был Санкт-Петербург (еще 4,5%). Очевидно, что децентрализация двух крайне неравномерно распределенных по территории налогов повысит доходы немногих и без того богатых регионов и почти ничего не даст всем остальным. Именно по этой причине НДПИ был полностью централизован в конце 2000-х, и это справедливое решение.

Очевидный резерв децентрализации — 2 процентных пункта (п. п.) от 20-процентного налога на прибыль организаций, которые до сих пор поступают в федеральный бюджет, остальные 18 п. п. идут в бюджеты регионов. Давно пора отдать им и эту небольшую часть, но не хотят. В кризисном 2009 году, когда поступления налога на прибыль рухнули вдвое, федеральный центр принял решение не взимать свои 2%. Пустячок для федерального бюджета, а бизнесу приятно, и пиар-эффект неплохой. Следует также разобраться со льготами по региональным налогам (на прибыль и на имущество), которые федеральные власти раздают госкомпаниям, осваивающим нефтегазовые ресурсы в восточных регионах страны.

Некоторые специалисты по межбюджетным отношениям считают, что налог на прибыль организаций, наоборот, нужно централизовать. Во-первых, он нестабилен: сильно падает в кризис, может «гулять» по стране, меняя территориальную «прописку» с помощью перерегистрации юридического лица, а принятие закона о налогообложении консолидированных бизнес-групп позволило им делать «взаимозачет», что сократило поступления налога в регионах с прибыльными предприятиями. Во-вторых, он территориально неравномерен: в 2008–2013 годах на Москву приходилось от 35 до 28% всего налога на прибыль организаций, поступающего в бюджеты регионов. Но если централизовать и этот налог, то у регионов останется минимум стимулов улучшать инвестиционный климат и бороться за инвесторов. Бухгалтерская логика не должна перевешивать логику развития.

Потенциал децентрализации имеют акцизы, хотя они тоже территориально неравномерны. Сейчас акцизы взимаются и перераспределяются между центром и регионами по сложной схеме. Их доля в доходах консолидированных бюджетов регионов составляет в среднем только 6%, но достигает 15–20% в регионах, производящих пиво, спирт и нефтепродукты, — Ярославской, Тульской, Калужской, Омской областях, Республике Мордовия. Поступления акцизов будут расти в связи с повышением ставок, поэтому возможности и способы их децентрализации нужно обсуждать.