Институт парламентского расследования в Российской Федерации

В Польше закон четко регламентирует не только работу следственной комиссии, но и определяет предметные пределы ее деятельности, правила взаимодействия с иными государственными органами. Комиссия создается на основании постановления Сейма. Проект постановления может быть внесен Президиумом Сейма, комиссией или группой не менее 15 депутатов. Комиссия связана вопросом, который определит Сейм, но при его изучении не зависит от мнений, предложений иных комиссий. Любое вызванное на заседания лицо обязано явиться и представить объяснения. Так как комиссия не наделена правом применения мер принудительного характера для решения вопросов, связанных с отказом дать объяснения, она может обратиться в окружной суд.¹⁹⁷

Система комитетов в Парламенте Великобритании сложилась во второй половине XX века и доказала эффективность в качестве мощного оружия в арсенале парламента.¹⁹⁸ Отобранные (выборные, специальные) комиссии расследуют деятельность департаментов, связанных с ними органов и организаций. Комиссии делятся на ведомственные, вневедомственные (по выборам, публичной отчетности и т. д.).¹⁹⁹ Так, например, комиссия по делам Уэльса расследовала вопросы содержания различных категорий лиц под стражей, комиссия по науке и технологиям – проблемы научных публикаций, соотношения обучения и науки в университетах,²⁰⁰ комиссия по делам бизнеса и предпринимательской деятельности – вопросы программы автомобилестроения, комиссия иностранных дел следила за работой Министерства иностранных дел и сношений со странами Британского содружества. Особенно значимы парламентские расследования по вопросам, связанным с исполнением бюджета.²⁰¹

В.В. Маклаков отмечает, что если компетенция комитетов (комиссий) совпадает со сферой деятельности министерств, то эффективность контрольной деятельности резко увеличивается.²⁰² Действительно, основанные по такому принципу комиссии достаточно активны и профессиональны. С 2005 года в Палате общин была создана комиссия по расследованию деятельности Департамента окружающей среды, продовольствия и сельских вопросов. Комиссия регулярно проводит расследования и публикует отчеты, в частности, по вопросам биологического разнообразия, наводнений и т. д. 22 июля 2009 года комиссией был опубликован итоговый доклад парламентского расследования по вопросам водоснабжения, возобновлено расследование по реализации стратегии по отходам, объявлено о расследовании банкротств молочных ферм.²⁰³ Позицию о том, что совпадение компетенции комитетов со сферой деятельности министерств является важным элементом организации парламента, подтверждает и опыт США,²⁰⁴ ФРГ, Японии.²⁰⁵

Среди отобранных комиссий Палаты лордов можно выделить комиссии по внутренним делам палаты и по расследованию дел, имеющих публичный интерес. Комиссии проводят расследования по широкому кругу вопросов, не затрагивая компетенцию комиссий палат общин (вопросы, связанные с Европейскими Сообществами, делегированным законодательством). В 2009 году проводились расследования по вопросам сотрудничества палаты с общественностью. 22 декабря 2008 года комиссия по делам Европейского Союза объявила о расследовании финансового кризиса с целью проверки актуальности действующей правовой базы. В 2009 года комиссия объявила о расследовании фактов легализации денежных средств и финансирования терроризма. Комиссия допросила должностных лиц казначейства, органов внутренних дел и др.²⁰⁶

В 1994 году лордом Ноланом была создана комиссия по расследованию фактов нарушения норм поведения должностными лицами, включая их коммерческую деятельность. Комиссия опубликовала 7 докладов. Первый доклад 1995 года привел к учреждению поста парламентского Комиссара по нравам и Комиссара по публичным назначениям на должности. По результатам других докладов были изменены этические правила работы местной администрации, установлен порядок финансирования политических партий под контролем Избирательной комиссии, введен новый Кодекс поведения министров и специальных советников. В феврале 2002 года Комиссия объявила о расследовании по вопросам разграничения компетенции между министрами, специальными советниками, органами постоянной гражданской службы.²⁰⁷ К совместным отобранным комиссиям относятся комиссии по правам человека и по реформированию Палаты лордов. Комиссией по правам человека расследовались факты применения пыток службами безопасности.²⁰⁸ Аналогично в США предметом расследования являлись вопросы насилия и применения пыток по отношению к лицам, содержащимся под стражей в Иране.²⁰⁹

С 1979 года в Великобритании отобранные комитеты возрождаются как важный инструмент для проведения парламентских расследований. Несмотря на сложности проведения расследований, обнаружившиеся в конце XX века (необязательность для правительства требований о предоставлении сведений, заключений и решений комитетов),²¹⁰ осознается значимость института и необходимость его усовершенствования. Расследование Скотта привело к принятию в 1997 году Резолюции об индивидуальной ответственности министров. Парламентириями были выделены три главные проблемы парламентских расследований. Во-первых, не установлены меры ответственности за отказ от предоставления информации. Во-вторых, не определен порядок участия представителей разных политических партий в отобранной комиссии. В-третьих, имеет недостатки порядок сбора сведений: члены комиссии могут использовать некорректные приемы опроса, «отсутствует план допроса, парламентарии не привыкли следить за правдивостью и точностью показаний <…> по сути комиссия состоит из двенадцати конкурирующих следователей. Каждому дается возможность задать по два или три вопроса, и начинает опрашивать другой».²¹¹ Решение изложенных проблем будет способствовать повышению эффективности парламентских расследований, что необходимо для укрепления позиции Парламента Великобритании.

В Швеции одной из первых постоянных комиссий, наделенных контрольными функциями, стала Конституционная комиссия Риксдага. В ее работе особое место занимают финансовые аспекты работы правительства и его членов. В 1929 году сведения, изложенные в отчете по нарушениям в работе министра финансов, привели к его отставке. В Дании могут быть созданы следственные комиссии, в частности, для расследования финансовых нарушений. В 1992 году Фолькетингом была образована комиссия по контролю за расходованием министерством по налогам средств, выделенных на компьютеризацию ведомства. Итогом стал уход в отставку его руководителя.²¹² Каждый член фолькетинга может с согласия последнего ставить на обсуждение вопрос, имеющий общественное значение, и требовать объяснений министров.²¹³

Конституции арабских республик достаточно подробно регулируют проведение парламентских расследований и устанавливают обязанность исполнительных органов отвечать на запросы комитета и предоставлять требуемые документы (ст. 131 Конституции Египта).²¹⁴ Конституция Йемена (ст. 94) устанавливает, что по требованию не менее десяти депутатов палата может образовать комитет, поручить одному из комитетов расследовать вопрос, представляющий общественный интерес, деятельность любого министерства, агентства, бюро, государственных и смешанных корпораций, местных советов. Комитет может требовать показаний от группы и отдельных лиц. Установлена обязанность предоставлять информацию и располагаемые документы.²¹⁵

От решения вопроса об итогах парламентского расследования зависит реальность или фиктивность полномочий парламента по проведению расследований. В ряде стран предусмотрена возможность обращения по итогам расследования в компетентный орган, к должностному лицу с требованием о привлечении виновных к ответственности. В Бразилии заключения комиссий направляются в прокуратуру для привлечения к гражданской или уголовной ответственности (ст. 58 Конституции Бразилии).²¹⁶ В Польше комиссия может обратиться с ходатайством о привлечении к конституционной ответственности перед Государственным трибуналом должностных лиц, в действиях которых усматривает признаки нарушения Конституции или законов.²¹⁷ В США комитеты и подкомитеты доводят информацию до сведения палат, которые могут передать дело в суд, осуществить процедуру импичмента,²¹⁸ применить санкции в виде сокращения бюджетных ассигнований ведомству, в работе которого выявлены нарушения. Данная практика может иметь положительные результаты, причем в случае необходимости возможно принятие решения и о выделении дополнительного финансирования на те или иные нужды.

Таким образом, результативность деятельности парламентской комиссии по проведению парламентского расследования зависит от наличия нормативного закрепления права (палат) законодательного (представительного) органа на проведение парламентского расследования, механизма привлечения к ответственности за воспрепятствование работе парламентской комиссии, механизма освещения итогов парламентского расследования, основанного на принципе необходимости реализации права каждого на получение информации, и принятия решений по устранению причин, условий и последствий фактов и обстоятельств, ставших основанием проведения парламентского расследования.

2.2. Конституционное регулирование парламентских расследований в Российской Федерации

Ряд отечественных исследователей считают, что неизменность основного закона не является гарантией действенности полномочий органа государственной власти. Качественная реализация организационной функции конституции является залогом эффективности государственной власти.²¹⁹ Как указывает С.А. Авакьян, попытку сделать Конституцию неизменной нельзя считать серьезной; стабильность Конституции обеспечивается не тем, что в нее не вносят изменения, а тем, что она соответствует потребностям общества.²²⁰ В 2005 году Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин подчеркнули, что вечных конституций, пригодных для всех времен и народов, быть в развивающемся обществе не может. На определенном этапе общественного развития встанет вопрос о принципиальных поправках или изменении Конституции России 1993 года.²²¹