Институт парламентского расследования в Российской Федерации

В Послании Президента РФ 2008 года отмечены роль Конституции РФ в становлении демократии и значение социальных гарантий, закрепленных ею. Их реализация невозможна без совершенствования работы органов власти, поэтому необходимо расширить полномочия Федерального Собрания.²²² Право Государственной Думы ставить вопросы и корреспондирующая обязанность Правительства РФ закреплены в статьях 103, 114 Конституции РФ.²²³ С.В. Нарутто показал, что данные поправки «не свидетельствуют об усилении контрольных полномочий парламента, поскольку «дамоклов меч» в виде роспуска Думы за плохую оценку работы Правительства остался без изменения».²²⁴ Ученые отмечают, что контрольные функции российского парламента в сравнении с парламентами других государств ограничены,²²⁵ и в первую очередь по причине отсутствия конституционного перечня контрольных полномочий.²²⁶ Контрольная функция парламента не обеспечена нормативным регулированием и нуждается в установлении правового механизма, предусматривающего процедуры привлечения к ответственности виновных лиц.²²⁷ Более полное и развернутое регулирование контрольных полномочий парламента – одно из наиболее очевидных направлений совершенствования Конституции РФ 1993 года.²²⁸

Существует мнение, что так как статьи 102 и 103 Конституции РФ содержат закрытый перечень вопросов, относящихся к компетенции палат Федерального Собрания, то право проведения парламентских расследований должно быть упомянуто в статьях 102, 103 Конституции РФ.²²⁹ В эти же статьи предлагается внесение поправок с целью наделения палат прямыми полномочиями по осуществлению финансового контроля, в частности, за бюджетной деятельностью Правительства РФ.²³⁰ Отметим, что аргументы, которые приводились против поправок, нельзя признать вполне состоятельными. В официальном отзыве Правительства РФ на проект закона 1999 года о поправке к ст. 103 Конституции РФ было обращено внимание на то, что «конституционные подходы к вопросам контрольных полномочий Федерального Собрания уже нашли отражение в Конституции РФ (ч. 5 ст. 101)».²³¹ Данной нормой лишь установлено, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета палаты образуют Счетную палату. Тем самым существование контрольных полномочий признается как само собой разумеющееся и конкретизируется, посредством какого органа осуществляется контроль парламента за исполнением федерального бюджета.

Указанные статьи Конституции России устанавливают предметы ведения Государственной Думы и Совета Федерации, в то время как парламентское расследование является не отдельным полномочием, а формой реализации контрольной функции, формой осуществления полномочий. Поэтому было бы логичнее, если бы возможность проведения парламентского расследования была закреплена в ст. 101 Конституции РФ наряду с другими формами и методами осуществления полномочий палатами российского парламента.

По мнению ряда исследователей, несмотря на отсутствие в Конституции РФ норм, непосредственно регулирующих проведение парламентских расследований, палаты Федерального Собрания РФ вправе образовывать соответствующие комиссии на основании ч. 3 ст. 101 Конституции РФ.²³² Другие исследователи отмечают негативные последствия, связанные с отсутствием в Конституции РФ регламентации парламентского расследования.²³³ Учеными предлагается введение в Конституции РФ права палат Федерального Собрания РФ на проведение парламентского расследования.²³⁴ Существует позиция, согласно которой конституционное закрепление права на проведение парламентских расследований является целесообразным для определения четкости последующего нормотворчества, так как конституция как основной нормативный акт государства призвана закреплять основы организации органов управления государства, а также принципы их деятельности, в то время как парламентское расследование не является новой функцией парламента.²³⁵

По нашему мнению, отсутствие в Конституции РФ нормы о праве проведения парламентского расследования во многом привело к длительному процессу принятия Закона № 196-ФЗ и возникновению научных дискуссий о необходимости конституционного закрепления института. Представляется верной позиция о том, что институт парламентского расследования не является нововведением. Аргументы в пользу высказанной позиции заключаются не только в том, что конституция призвана закреплять только основы, общие принципы. Одна из важнейших функций конституции – организаторская,²³⁶ или организационная.²³⁷ Проанализируем «потенциал» ч. 3 ст. 101 Конституции РФ.

«Назначение и эффективность Конституции определяются не количеством, а емкостью норм».²³⁸ Свойство конституционной нормы состоит в «многогранности смыслового содержания конституционных положений, наиболее высоком уровне абстрактности, обобщенности, осуществляемого ими правового воздействия».²³⁹ На наш взгляд, норма ч. 3 ст. 101 Конституции РФ не обладает такой емкостью, так как, во-первых, не отражает принципиальные, специальные положения о контрольной деятельности палат парламента в целом. Во-вторых, в связи с использованной юридической техникой ч. 3 ст. 101 Конституции РФ может быть подвергнута неоднозначному толкованию. Остается открытым вопрос о совместном или раздельном создании комитетов и комиссий. Толкование Конституционного Суда РФ по указанной проблеме отсутствует, доктрина не является источником права. В то же время в литературе отмечается, что ст. 101 Конституции РФ не определяет ни характер, ни полномочия комиссий.²⁴⁰

При этом следует согласиться с позициями исследователей относительно актов толкования Конституционного Суда РФ. Т.Я. Хабриева указывает, что Конституционный Суд РФ не может модифицировать норму ни при казуальном, ни при нормативном толковании Конституции.²⁴¹ В.В. Лузин высказывается о недопустимости использования в системе континентального права метода свободного толкования конституций.²⁴²

В-третьих, не считаем достаточной для регулирования парламентских расследований нормы ч. 3 ст. 101 Конституции РФ и потому, что указанное положение основного закона не характеризует парламентское расследование как средство парламентского контроля, не регулирует столь важные вопросы, касающиеся объема и последствий реализации данной процедуры, не устанавливает гарантий реализации полномочий комиссии. Положительное значение ч. 3 ст. 101 Конституции РФ заключается в том, что по существу проведение парламентских расследований и право на создание специальной парламентской комиссии не противоречит правовому статусу российского парламента. В то же время толкование ч. 3 ст. 101 Конституции РФ не позволяет утверждать о том, что право на проведение парламентского расследования Федерального Собрания прямо вытекает из норм Конституции РФ. Поскольку основной закон не предоставляет необходимой базы для установления эффективного механизма парламентского расследования, необходимо нормативное совершенствование института парламентского расследования путем изменения положений Федерального закона № 196-ФЗ.

Определенные шаги к укреплению контрольных полномочий российского парламента уже осуществлены. Поправки, направленные на расширение контрольных полномочий палаты парламента, в Конституцию России внесены. А.Е. Постников справедливо отмечает, что «практика деятельности федеральных органов государственной власти доказала, что чрезмерно узкий круг контрольных полномочий законодательной власти препятствует осуществлению ее текущего взаимодействия с исполнительной властью. Поэтому в федеральном законодательстве постепенно стали получать закрепление дополнительные средства контрольной деятельности палат парламента».²⁴³ Дальнейшее решение важных политических и социальных вопросов невозможно без качественного правового регулирования соответствующих институтов. В целях обеспечения эффективного механизма парламентского контроля за соблюдением прав человека в России преодоление данных проблем необходимо и возможно посредством совершенствования законодательного регулирования института парламентских расследований.

Отметим, что на несовершенство Закона № 196-ФЗ указывалось еще на стадиях принятия законопроекта (в «разгромном» заключении комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы были обозначены порядка 15 позиций, которые, как считали члены комитета, требуют существенной доработки).²⁴⁴ М.С. Матейкович отмечает, что «нормотворчество осуществляется человеком, а человеку свойственны ошибки».²⁴⁵ Нельзя не согласиться с тем, что принятие закона как нормативное закрепление данной формы парламентского контроля является положительным моментом и предполагает дальнейшее развитие и, соответственно, совершенствование рассматриваемого института. Значение Закона № 196-ФЗ отмечено в Послании Президента РФ 2006 года: «был принят ряд законов, совершенствующих… политическую систему… Другими словами… целенаправленно работали над тем, чтобы сгладить диспропорции в государственном строительстве и в социальной сфере»²⁴⁶.

Поэтому на законодательном уровне необходимо установление такого механизма правового регулирования института парламентского расследования, который способствовал бы эффективности проведения парламентских расследований. Опыт внесения поправок в Конституцию РФ показал, что нормой основного закона довольно сложно детализировать и предусмотреть необходимые процедурные вопросы, соблюдая требования емкости и обобщенности конституционных норм. Именно на законодательном уровне необходимо установление предмета парламентского расследования, процедуры возбуждения и проведения расследования, определение мер ответственности за препятствие в реализации полномочий парламентской комиссии, а также установление правовых последствий итогов парламентского расследования.

Таким образом, отличительной особенностью контрольной деятельности является возможность не только наблюдать, но и сдерживать и направлять свободные действия, влиять на подконтрольный объект. Парламентский контроль выступает необходимой функцией законодательного (представительного) органа. Федеральное Собрание РФ обладает контрольными полномочиями, но правовое регулирование данных полномочий нельзя признать совершенным. Специфика парламентского расследования как формы парламентского контроля заключается в том, что данный институт позволяет законодательному органу не только применить контрольные полномочия по конкретному факту или обстоятельству, но и осуществить комплексный подход к решению проблемы законодательного регулирования соответствующих общественных отношений. Поэтому особенности правового регулирования и практика проведения парламентского расследования являются важными факторами действенности осуществления законодательной власти в целом. Совершенствование института парламентского расследования в России является необходимым в целях повышения эффективности реализации всех функций законодательного (представительного) органа, становления действенного механизма защиты гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, что способствует укреплению основных конституционных начал организации российского государства.

Конституционное развитие Франции, Великобритании, Италии, ФРГ показывает, что эффективность парламентских расследований зависит от особенностей регулирования основных положений данного конституционно-правового института конституционными актами. Тем не менее отсутствие в Конституции США указания на право Конгресса США и его палат проводить парламентские расследования не стало причиной снижения эффективности их проведения. Толкование ч. 3 ст. 101 Конституции РФ не позволяет утверждать о том, что право на проведение парламентского расследования Федерального Собрания РФ прямо вытекает из норм Конституции РФ. Опыт внесения поправок в Конституцию РФ показал, что нормой основного закона довольно сложно детализировать и предусмотреть необходимые процедурные вопросы, соблюдая требования емкости и обобщенности конституционных норм. В связи с изложенным необходимо законодательное совершенствование института путем изменения Закона № 196-ФЗ. Именно на законодательном уровне необходимо установление предмета парламентского расследования, процедуры возбуждения и порядка проведения парламентского расследования, определение мер ответственности за воспрепятствование в реализации полномочий парламентской комиссии, а также установление правовых последствий парламентского расследования. Учитывая имеющийся в истории парламентаризма России опыт инициирования и проведения парламентских расследований, а также правовое регулирование парламентских расследований в иностранных государствах, зарубежную практику их проведения, необходимо проанализировать законодательное регулирование парламентских расследований в Российской Федерации.