Кто и как управляет регионами России. Система управления и административная устойчивость власти российских регионов

Реально главными центрами власти на местах были обкомы жестко централизованной и иерархизированной КПСС, где первый секретарь обкома традиционно «спускался» (то есть, по сути, назначался при внешнем ритуале избрания, которое было безальтернативным) сверху рекомендацией высшего партийного руководства. Статусы партийных комитетов и первых секретарей регулировались внутренними правилами КПСС, не только формальными, но и неформальными (в редакциях Устава партии 1934 и 1952 годов закреплялось, что на пленумах избираются первые и вторые секретари, в редакции 1961 года первые секретари отдельно вообще не упоминались [1] ). В своей структуре КПСС учитывала федеративное устройство государства только для союзных республик – все они, за исключением РСФСР, чьи региональные организации находились под «прямым» управлением центрального руководства КПСС, имели собственные, входившие в состав КПСС, коммунистические партии. Даже региональные партийные комитеты в автономных республиках именовались обкомами и лишь в 1990-м стали рескомами.

1

Иванов В. В

. Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990–2013). М., 2013. С. 21.

Формально в Советском Союзе система управления территориями и само административно-территориальное деление были унифицированы (союзная республика – далее область, автономная республика, город республиканского подчинения – далее города областного подчинения и районы – далее города районного подчинения, поселки, сельсоветы), однако не были во всех 15 союзных республиках полностью симметричными (к примеру, в ряде союзных республик сосуществовали области и автономии с районами прямого республиканского подчинения). Самым сложным было административно-территориальное деление РСФСР, где помимо областей, автономных республик и автономных областей имелись также края и автономные (ранее – национальные) округа, а Москва и Ленинград имели статус городов союзного значения.

При общей унификации типов административно-территориальных единиц имелись различия по формальной структуре органов управления для разных типов регионов (уже упомянуто, что если в иных регионах формальными органами власти являлись областные советы народных депутатов, которые формировали исполнительные комитеты (исполкомы), то в республиках в составе РСФСР (тогда автономные республики, или АССР) представительные органы власти именовались Верховными Советами, которые имели свои Президиумы во главе с их председателями (де-юре председатель Президиума Верховного АССР был высшим должностным лицом региона, хотя фактически как руководитель региона выступал в первую очередь первый секретарь обкома партии), а исполнительные органы власти – назначаемыми Верховными Советами республиканскими Советами Министров. Таким образом, по уровню реального влияния председатель Президиума Верховного Совета АССР был лишь третьим в региональной иерархии (после первого секретаря и председателя совмина). Также депутатами Верховных Советов АССР избирался Председатель Верховного Совета, однако он не имел никаких даже номинальных властных полномочий и выполнял исключительно технические функции. В отличие от автономных республик, ни президиумов, ни председателей у областных, краевых, окружных, городских (в городах республиканского подчинения) советов не было, избирались лишь председатели сессий Советов [2] . Сами эти советы конституционно наделялись статусом местных (а не высших) органов государственной власти.

2

Иванов В. В. Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990–2013). М., 2013. С. 21.

Различия в механизмах регионального управления касались скорее не формальной системы политических и государственных институтов, а конкретных практик, на которые свои определенные особенности накладывали этнические, исторические, социально-экономические, культурные и иные факторы. Также этнический состав населения территории учитывался при подборе этнического состава высшего партийного и советского руководства региона (таким образом негласно соблюдался этнический баланс), даже в годы советской власти и общенародной собственности на средства производства существовали территории (части регионов), где реальная власть была не у формальных партийных и советских органов, а у местных подразделений тех или иных союзных министерств, имевших прямой выход на Москву. В частности, это касалось многих расположенных в регионах предприятий союзного значения. В результате данная унификация не была полной. Показательно, что, хотя советские органы в Ленинграде и Ленинградской области были разные, но обком партии в Ленинграде и Ленинградской области был общий. В Москве и Московской области при этом действовали разные горком и обком КПСС.

Юридически политическая реформа управления страной и регионами началась в 1988 году в преддверии окончания в 1989-м срока полномочий союзных органов власти (Верховного Совета СССР). Для подготовки реформы в конце июня – начале июля 1988 года руководством КПСС была созвана XIX Всесоюзная партийная конференция. ЦК КПСС подготовил к конференции Тезисы, в которых были намечены основные положения предлагаемой реформы. Эти тезисы были заранее опубликованы, и в обществе началось их обсуждение еще до конференции.

Основные положения реформы были сформулированы в резолюции XIX партийной конференции «О демократизации советского общества и реформе политической системы» [3] , которая была принята практически единогласно (двое воздержались). Согласно данной резолюции, провозглашался курс на фактическую передачу власти от партийных органов советским: «восстановление руководящего положения выборных органов по отношению к исполнительным и их аппарату. Политика партии – экономическая, социальная, национальная – должна проводиться прежде всего через органы народного представительства». Заявлено о необходимости обновить саму организацию работы Советов: расширить круг вопросов, решаемых исключительно на сессиях; предусмотреть периодическое освобождение депутатов от служебных и производственных обязанностей для работы в Совете, постоянных комиссиях и избирательных округах, исходить из того, что каждый Совет в рамках закона имеет полную возможность выбора форм и методов своей деятельности с учетом местных условий. При формировании исполкомов, назначении и утверждении руководителей отделов, управлений, служб исполкомов должны стать правилом выдвижение нескольких кандидатур, тайное голосование, проведение конкурсов.

3

Резолюция XIX партийной конференции «О демократизации советского общества и реформе политической системы» // Правда. 1988. 5 июля.

Конференция высказалась за то, чтобы в местных органах власти, кроме сельских и поселковых, избирались постоянно действующие президиумы Советов и во всех без исключения Советах тайным голосованием и их председатели. Одновременно было заявлено о том, чтобы первые секретари одновременно возглавили бы и советские органы («Повышению роли представительных органов способствовала бы рекомендация на должности председателей Советов, как правило, первых секретарей соответствующих партийных комитетов»). Фактически речь шла о том, что Генеральный секретарь ЦК одновременно должен стать Председателем Верховного Совета СССР, первые секретари обкомов и крайкомов – председателями областных и краевых Советов и т. д. Вероятно, руководство КПСС предполагало сохранить контроль на предстоящих выборах (у них не было оснований сомневаться в этом) и таким образом через дополнительные статусы для первых секретарей фактически укрепить власть партии и провести ее управляемую демократизацию.

Было заявлено также о необходимости разделения властей («Члены исполнительных комитетов местных Советов всех ступеней, а также руководители их отделов и управлений, судьи, государственные арбитры и прокуроры не могут входить в состав депутатов соответствующего Совета. Такой принцип следовало бы распространить на членов правительства и руководителей ведомств Союза ССР, союзных и автономных республик») и времени нахождения руководителей в должности (введение ограничения на занятие выборных должностей, а также должностей, подлежащих назначению и утверждению Советами, двумя сроками подряд). Одновременно вопросом первостепенного значения была объявлена демократизация избирательного процесса в партии: при выборах членов и секретарей всех партийных комитетов, вплоть до ЦК КПСС, обеспечивать широкое обсуждение кандидатур и тайное голосование, возможность включения в избирательные бюллетени большего числа кандидатов, чем имеется мандатов.

Во исполнение решений XIX Всесоюзной партийной конференции в 1989-м повсеместно были введены должности председателя совета и институт Президиума Совета. Данные меры в значительной степени должны были освободить советские органы от партийного диктата, функционально фактически создав органы, параллельные первому секретарю (занимавшему два поста – партийный и советский – путем «личной унии») и Бюро обкома КПСС. Кроме того, они обеспечивали контроль советов над исполнительной властью (исполкомами) [4] .

4

Панов П. В. Институт губернатора в современной России: основные этапы // Губернаторский корпус в условиях трансформации политической системы Российской Федерации / Под общ. ред. Я. Г. Ашихминой, П. В. Панова, О. Б. Подвинцева. Пермь: Пермский научный центр УрО РАН, 2014. С. 10–11.

Перед выборами 1989 года также были изменены избирательная система и сама система представительных органов власти СССР. Были подготовлены проекты законов СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР» и «О выборах народных депутатов СССР». После всенародного обсуждения оба закона были приняты 1 декабря 1988 года на сессии Верховного Совета СССР. Вместо одного органа (Верховного Совета СССР), собиравшегося два раза в год на один-два дня и насчитывавшего 1500 депутатов, но избиравшегося на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, была введена двухступенчатая система из двух органов. На первой ступени избирался Съезд народных депутатов СССР численностью 2250 депутатов, собирающийся раз в год для решения самых важных конституционных, политических и социально-экономических вопросов жизни страны. На второй ступени из своего состава Съезд народных депутатов избирал сравнительно небольшой по численности двухпалатный Верховный Совет СССР как постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган. Две трети народных депутатов, образующих Съезд, избиралось избирателями (по двойной нарезке – территориальной и административно-территориальной), треть – по новой формуле – от общественных организаций (на съездах или пленумах центральных органов массовых общественных, кооперативных, творческих и научных организаций по заранее установленным квотам) [5] .

5

Такая система отдаленно напоминает пропорциональную, но с двумя принципиальными отличиями: во-первых, количество мест каждой общественной организации определено было заранее, а не стало результатом волеизъявления избирателей; во-вторых, места распределялись между в основном между не политическими организациями, а общественными и даже корпоративными.

В РСФСР, как и в Украине и в Белоруссии, выборы были отложены до весны 1990 года, когда истекал срок полномочий Верховного Совета РСФСР, избранного в 1985 году, и местных советов, избранных в 1987 году (в других республиках было по-разному: в Литве выборы прошли в феврале 1990 года, в Армении – в мае, в Азербайджане – в сентябре). Конституция СССР в редакции 1988 года предусматривала двухступенчатую структуру не только для СССР, но и для всех союзных и даже автономных республик. В ней также предусматривалось для всех союзных и автономных республик избрание одной трети депутатов от общественных организаций. Однако после выборов народных депутатов СССР и начала работы Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР отношение общественности к этим нововведениям стало в основном негативным, и в большинстве республик от них решили отказаться [6] .

6

В декабре 1989 года, уже после того, как в республиках были приняты избирательные законы, не соответствующие требованиям Конституции СССР, Съезду народных депутатов СССР пришлось вносить в Конституцию изменения, позволяющие союзным и автономным республикам самостоятельно решать, проводить ли выборы от общественных организаций и делать ли органы законодательной власти двухступенчатыми.