Кто и как управляет регионами России. Система управления и административная устойчивость власти российских регионов

В РСФСР как в самой большой республике идея двухступенчатой системы законодательных органов сохранила значительное число приверженцев, полагавших, что тем самым может быть обеспечен более представительный состав депутатского корпуса. В результате в республике была воспроизведена структура, сочетавшая громоздкий Съезд народных депутатов из 1068 человек [7] с формируемым им двухпалатным Верховным Советом (из Совета Республики и Совета Национальностей). Однако выборы от общественных организаций в РСФСР решили не проводить. Проекты законов «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР», «О выборах народных депутатов РСФСР» и «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР» были опубликованы в газете «Советская Россия» 12 и 13 августа 1989 года. Все три закона были приняты на сессии Верховного Совета РСФСР 27 октября 1989 года.

7

900 территориальных округов, 168 национально-территориальных (половина в автономиях – по четыре округа в каждой автономной республике, по два в каждой автономной области и по одному в каждом автономном округе; еще 84 округа – в краях, областях без автономных образований и городах республиканского подчинения (Москва и Ленинград).

Однако на практике союзные выборы 26 марта 1989 года и выборы в союзных республиках, регионах и в местные советы 4 марта 1990 года существенно ослабили влияние КПСС и создали ситуацию растущих противоречий между партийными и советскими органами.

Даже частично конкурентные выборы в условиях однопартийной системы привели к избранию народными депутатами СССР большого числа ее критиков и сторонников углубления реформ (в частности, на Съезде народных депутатов впервые за десятилетия сформировалась оппозиционная депутатская группа [8] – Межрегиональная депутатская группа). Большое значение имели и символические внешние факторы – с лета 1989 года началось падение коммунистических режимов в Восточной Европе, постепенно принявшее обвальный характер (Польша, ГДР, Чехословакия, Румыния). В прибалтийских республиках СССР резко усилились сепаратистские настроения, охватившие и коммунистическое руководство этих республик. В декабре 1989 года Коммунистическая партия Литвы объявила о своем выходе из состава КПСС. В самой КПСС усилились разногласия, которые привели к образованию в январе 1990 года внутри партии «Демократической платформы» [9] .

8

Последние публичные оппозиционеры до этого были на съездах советов в начале 1920-х: на I Съезде советов в 1922-м в делегации РСФСР были два члена еврейской социал-демократической партии «Поалей Цион» и один анархо-индивидуалист; в делегации ЗСФСР – два левых социалиста-федералиста Кавказа.

9

Кынев А. В., Любарев А. Е. Партии и выборы в современной России: эволюция и деволюция. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2011. С. 231–233.

В результате в марте 1990 года на Третьем внеочередном Съезде народных депутатов СССР из Конституции было исключено положение о руководящей роли КПСС и провозглашена многопартийность, а также был введен пост Президента СССР. Данные изменения предусматривали прямые выборы главы государства, однако для первых выборов Президента СССР было сделано исключение, и 15 марта 1990 года Съезд народных депутатов СССР избрал М. С. Горбачева первым президентом СССР (руководство страны не решилось на проведение прямых выборов в условиях растущей нестабильности). В результате отказ от прямых выборов существенно снизил легитимность М. С. Горбачева как руководителя страны (особенно после того, как путем прямых выборов были избраны президенты большинства союзных республик) и тем самым способствовал ослаблению союзной государственности.

Что касается ситуации с институциональным дизайном на региональном и местном уровне, то проблема заключалась в том, что обеспечить планировавшееся всеобщее совмещение постов первых секретарей и председателей Советов не получилось. Даже безальтернативные выборы не спасли ряд партийных кандидатов от проигрыша. Так на выборах народных депутатов СССР 26 марта 1989 года в 195 округах, где баллотировались один или два кандидата и ни один из них не получил абсолютного большинства (из-за того, что часть избирателей проголосовала против обоих кандидатов или большинство проголосовало против безальтернативного кандидата) [10] , выборы окончились безрезультатно. Еще в трех округах выборы были признаны несостоявшимися из-за того, что в них приняло участие менее половины избирателей. Всего потерпели поражение более трех десятков руководителей областных и городских партийных организаций, в том числе первый секретарь Ленинградского обкома КПСС, кандидат в члены Политбюро ЦК КПСС Ю. Ф. Соловьев. Сменивший его вскоре на посту первого секретаря Ленинградского обкома КПСС Б. В. Гидаспов был избран депутатом на безальтернативной основе от Петроградского избирательного округа № 56 (набрал около 55 % голосов) и оказался единственным из 6 баллотировавшихся членов бюро Ленинградского обкома КПСС, кому удалось победить на этих выборах. В Москве проиграли все баллотировавшиеся партийные и советские руководители: председатель Мосгорисполкома, второй секретарь горкома КПСС и два первых секретаря райкомов КПСС (из них двое заняли последние места).

10

Сочетание системы абсолютного большинства с возможностью голосовать против всех кандидатов породило парадоксальный феномен: в случае двух кандидатов степень результативности выборов оказалась ниже, чем в случае трех и более.

В результате некоторые первые секретари выборы проиграли совсем, другие не смогли возглавить советы (например, не смогли возглавить советы партийные руководители Москвы, Ленинграда и Ленинградской области), часть предпочла перейти на руководящие должности в Советы (в результате преемники первых секретарей в обкомах сосуществовали с обычно более авторитетными и опытными предшественниками, занявшими новые должности). Таким образом переставал работать фактор «личной унии» одного лица, занимающего одновременно пост председателя Совета и первого секретаря. Кроме того, в новых условиях вопросы фактической двойной подчиненности исполкомов, вопросы взаимоотношений «треугольника» из партийного, советского руководства и собственно исполкома не были в достаточной степени урегулированы.

По данным В. В. Иванова, из 301 членов ЦК КПСС депутатские мандаты Съезда народных депутатов СССР в 1989 году получили только 93, из 157 кандидатов в члены ЦК – только 41. Из 77 первых секретарей российских региональных комитетов КПСС, выдвинувшихся в округах, победил лишь 51. В 1990 году в РСФСР первые секретари возглавили Советы в 45 регионах (двух председателей Советов – Ивановской и Ульяновской областей – в дальнейшем избрали первыми секретарями). Несколько первых секретарей, избранных председателями Советов, вскоре ушли на повышение в Москву; их преемники на секретарских постах на председательство даже не претендовали (Краснодарский и Красноярский края, Вологодская область) [11] .

11

Иванов В. В. Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990–2013). М., 2013. С. 27–28.

Де-факто в разных регионах реальные позиции лиц, занимавших партийные и советские должности (председатель совета, председатель облисполкома), имели существенные отличия в том числе по причине личного фактора и личного авторитета.

К примеру, в марте 1990 года состоялись выборы Верховного Совета Башкирской АССР, его председателем 6 апреля 1990 года был избран М. Г. Рахимов, работавший тогда директором Уфимского нефтеперерабатывающего завода имени XXII съезда КПСС. Он одержал победу после двух раундов борьбы с четырьмя первыми секретарями райкомов и горкомов партии и ректором Башкирского госуниверситета (во втором туре соперником Рахимова был первый секретарь Стерлитамакского ГК КПСС М. Резбаев). Башкирская партноменклатура не смогла объединиться и выставить единого кандидата, в результате законодательную власть возглавил «новичок», представитель нефтяников и директорского корпуса. В тот момент раскола в элите М. Г. Рахимов многими воспринимался как временная и компромиссная фигура, неспособная серьезно вмешаться в борьбу за реальную власть. Как показало время, они жестоко ошиблись и это решение оказалось крайне важным для последующей истории Башкортостана. С тех пор до 2010 года М. Г. Рахимов оставался бессменным лидером Башкортостана. Председателем Совета министров республики к весне 1990 года был М. П. Миргазямов (он возглавил Совмин Башкирской АССР еще в 1986-м, ранее был первым секретарем Туймазинского горкома КПСС), приобретший на посту руководителя правительства большое влияние и неоднократно выступавший в 1990–1992 годах с альтернативными и отличающимися от взглядов М. Г. Рахимова предложениями. С крахом КПСС пост председателя Верховного Совета оказался ключевым в республике, и М. Г. Рахимов сделал все, чтобы постепенно сосредоточить в своих руках максимальную власть.

В Дагестане с началом перестройки Дагестанский обком КПСС возглавил аварец М. Ю. Юсупов (затем работал торговым представителем в Греции). Будучи мягким интеллигентным руководителем, М. Ю. Юсупов не смог удержать власть в ходе начавшихся бурных событий. При нем стало активно развиваться национально-демократическое движение, большое влияние имел играл второй секретарь обкома партии русский В. А. Коробейников (затем замененный на С. Н. Решульского, в дальнейшем одного из лидеров фракции КПРФ в Государственной Думе РФ в 1990—2010-е годы). В 1987 году было решено отправить на «политическую пенсию» тогда 57-летнего председателя Совета министров Дагестанской АССР даргинца Магомедали Магомедовича Магомедова – это в регионе было принято делать путем формального «повышения» на не имевший ранее реальной власти пост председателя Президиума Верховного Совета ДАССР, а председателем Совмина ДАССР вместо него стал кумык А. М. Мирзабеков. В 1989 году М. Ю. Юсупов ушел в отставку с поста первого секретаря обкома и новым первым секретарем стал аварец М. Г. Алиев, который имел репутацию более сильного, чем Юсупов, лидера. Понимая, что КПСС теряет власть, М. Г. Алиев хотел совместить посты первого секретаря и председателя Президиума Верховного Совета ДАССР, оттеснив М. М. Магомедова. Однако эти планы вызвали сильное возмущение даргинцев. Поняв, что ситуация на его стороне, М. М. Магомедов уходить «по-тихому» не захотел, публичный скандал был никому не нужен, и в результате М. М. Магомедов остался на посту, который после распада СССР стал высшим в новом Дагестане. Таким образом, вместо почетной отставки М. М. Магомедов стал первым лицом республики, и на первые роли вышли даргинцы.

Во главе регионов даже стали появляться не являющиеся представителями партийного (т. е. КПСС) истеблишмента «варяги». Так, на Сахалине председателем облисполкома стал проректор по международным связям Московского института народного хозяйства им. Г. В. Плеханова в 1987–1990 годах В. П. Федоров.

Появление неподконтрольных партийному руководству депутатов, деятельность новых общественных организаций, наконец, фрагментация внутри самой КПСС дополнительно усиливали процесс все больших расхождений в составе советского и партийного руководства (что ярко отразилось на уровне выборов народных депутатов РСФСР и руководства Верховного Совета РСФСР). На этом фоне роль властей Советского Союза неуклонно ослабевала, лидеры ряда союзных республик явно усиливали самостоятельность, а новые власти ряда республик вступили в противостояние с союзным центром.

Особое значение имело приобретение после марта 1990 года собственного фактического руководства крупнейшей республикой Советского Союза – РСФСР (ранее имелись лишь институционально слабые формальные советские органы РСФСР, де-факто республикой напрямую управляло руководство ЦК КПСС, так как своей компартии РСФСР не имело). 29 мая 1990 года председателем Верховного Совета РСФСР был избран смещенный в 1987-м с поста первого секретаря Московского горкома КПСС Б. Н. Ельцин (с третьей попытки, набрав 535 голосов против 467 голосов за председателя Совета министров РСФСР А. В. Власова). 12 июля 1990 Б. Н. Ельцин вышел из КПСС. Таким образом, прежняя фактическая личная уния высшего руководства СССР и РСФСР исчезла. Неудивительно, что в борьбе за усиление своей политической субъектности новое руководство РСФСР конкурировало в первую очередь с руководством СССР. Поэтому главным направлением реформы, в котором были едины представители практически всех политических сил, вовлеченные в деятельность российских органов власти, стала борьба за утверждение суверенитета республики. Кроме того, для достаточно весомой демократической части российских властных структур важную роль играло стремление избавиться от руководящей роли структур компартии. Эти два мотива оказались взаимосвязаны, поскольку до середины 1990 года КПСС не имела собственно российского отделения, поэтому партийное руководство в отношении новой российской власти означало бы фактически опеку со стороны тесно связанных с КПСС союзных структур. Когда же в июне 1990 года была создана Коммунистическая партия РСФСР (КП РСФСР), в ее руководстве преобладающее влияние получили представители консервативного крыла партии (возглавил КП РСФСР первый секретарь Краснодарского крайкома И. К. Полозков), что лишь усилило стремление российского руководства к избавлению от партийного диктата.

12 июня 1990 года Первый Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию «О государственном суверенитете РСФСР» [12] , в которой провозглашался суверенитет народа, разделение властей, гарантии прав и свобод граждан, демократическое и правовое устройство государства, равноправие всех партий и общественных организаций. Декларация также объявила приоритет российских законов перед союзными. Съезд внес изменения в Конституцию РСФСР, при этом, в отличие от союзной Конституции, из российской было полностью удалено упоминание о компартии. Перед самым закрытием Съезд принял за основу постановление «О механизме народовластия в РСФСР», содержащее запрет на совмещение партийных («любых» других должностей, в том числе в политических или общественно-политических организациях) и государственных должностей. Таким образом, первых секретарей организаций КПСС, одновременно председательствовавших в Советах, поставили перед двойным выбором: между подчинением и неподчинением российскому Съезду; а также, в случае согласия подчиниться, между двумя должностями. В результате большинство партийных лидеров тогда предпочло не подчиняться и остаться председателями советов, но некоторые сложили полномочия первых секретарей или отказались от председательства в совете. В целом это также работало на разрушение личных взаимосвязей партийного и советского руководства.

12

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2, ст. 22.