Кто и как управляет регионами России. Система управления и административная устойчивость власти российских регионов
Шрифт:
На Втором Съезде народных депутатов РСФСР, проходившем в ноябре-декабре 1990 года, был поставлен вопрос о введении поста Президента РСФСР, однако он не получил необходимого конституционного большинства. Тогда руководство РСФСР, воспользовавшись назначенным на 17 марта 1991 года референдумом СССР по вопросу сохранения Советского Союза, добилось проведения в этот же день референдума РСФСР с вопросом: «Считаете ли вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?» На этот вопрос положительно ответили 69,85 % от принявших участие в голосовании, или 52,45 % от числа граждан, внесенных в списки. На основании итогов референдума 5 апреля 1991 года было принято решение о назначении на 12 июня 1991 года прямых выборов Президента РСФСР (срочно был принят закон «О выборах Президента РСФСР»).
Аналогичный процесс происходил на уровне автономий внутри РСФСР. Практически все автономные республики России также приняли в 1990 году декларации о суверенитете. К тому же союзный Центр прямо рекомендовал им провозглашать суверенитет. Первой 20 июля декларацию о суверенитете приняла Северная Осетия, затем 9 августа аналогичную декларацию приняла Карелия и т. д., немного позднее в 1991 году декларации приняли Дагестан и Кабардино-Балкария (как регион Ингушетия еще не была создана). 11
Ряд исследователей прямо признают, что власти СССР сознательно институционально усиливали внутрироссийские автономии с целью создания «внутренних» противовесов властям РСФСР [13] . Так, уже после выборов народных депутатов РСФСР, когда сценарий избрания Б. Н. Ельцина председателем Верховного Совета становился все более реальным, были приняты союзные законы, уравнявшие автономные республики в правах с союзными, в состав которых они входили, объявившие автономии субъектами Союза. Законом от 24 мая 1991 года в Конституцию РСФСР внесли поправки, помимо прочего исключившие указания на «автономию» республик. Руководителей автономий (Татарстан, Башкортостан, Северная Осетия и др.) привлекли к работе над проектом нового Союзного договора, то есть предполагалось, что российские республики будут в нем участвовать вместе с Россией.
13
Иванов В. В. Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990–2013). М., 2013. С. 32.
Более того, Северная Осетия, Татарстан, Тыва и Чечено-Ингушетия не стали проводить на своих территориях референдум о введении поста Президента РСФСР 17 марта 1991 года. Именно к этому времени исходят истоки фактического институционального неравенства республик в составе РФ с другими регионами в 1990-е, когда почти все федеральные законы о реформе органов представительной и исполнительной власти на практике не касались республик.
Руководство России поначалу взялось поощрять этот процесс. Вероятно, с одной стороны, новое руководство РСФСР пыталось перехватить инициативу и добиться лояльности руководства республик в борьбе за влияние с руководством СССР и КПСС. С другой стороны, явно имели место и идеологические соображения и стремления части лидеров демократического движения к реформе государственного устройства (и в частности, фактическому переходу к конституционно-договорной федерации). Известная фраза Б. Н. Ельцина «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить» (произнесена 6 августа 1990 года во время визита в Казань) во многом символизировала этот процесс. Декларация «О государственном суверенитете РСФСР» подтверждала «необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР», указывая, что «конкретные вопросы» реализации этих прав «должны определяться законодательством РСФСР» (п. 9), то есть, очевидно, игнорируя законодательство СССР. Однако уже на III Съезде народных депутатов РСФСР (в марте-апреле 1991 года) Б. Н. Ельцин признал, что российское руководство напрасно «втянулось в соревнование с союзным Центром в раздаче суверенитетов».
Сами лидеры национальных регионов, прагматично пользуясь ситуацией, также стремились повысить свои властные полномочия и статус своих регионов на конституционном уровне. Так, 3 июля 1991 года законами РСФСР были удовлетворены требования четырех из пяти существовавших тогда автономных областей – Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской – о преобразовании их в республики и выходе из краев, куда они ранее входили. С тех пор и по сей день в России осталась всего одна автономная область – Еврейская АО. Сами автономные республики после первых конкурентных выборов Верховных Советов в массовом порядке избавлялись от слова «автономный» в своем названии (становились из АССР просто ССР, а уже затем «просто» Республиками).
Изменился также статус автономных округов. Изменениями Конституции РСФСР от 15 декабря 1990 года им (автономным округам) была предоставлена возможность самостоятельно решать вопрос о вхождении в состав Федерации через край (область) или самостоятельно. Правом выхода из состава области в результате воспользовался только Чукотский АО, вышедший из состава Магаданской области, хотя подобные инициативы выдвигались и в иных округах, но до конца осуществлены не были. В частности, в Корякском АО (попытка в 1990-м провозгласить Корякскую республику) и в Ямало-Ненецком АО. 16 октября 1990 года на второй сессии окружного Совета в Салехарде была провозглашена Ямало-Ненецкая Республика в составе РСФСР и принята декларация о суверенитете ЯНР. При принятии решения речь шла о том, что имевшийся статус округа не позволяет решить многие имеющиеся проблемы (когда основные вопросы надо было решать через расположенный почти через полторы тысячи километров формальный областной центр). В то же время, согласно статье 70 Конституции РСФСР, территория области не могла быть изменена без ее согласия, а вопрос создания автономных республик и иных административно-территориальных единиц находился в компетенции органов госвласти РСФСР (статьи 72 и 73 Конституции РСФСР 1978 года).
Тем не менее Верховный Совет РСФСР обращение окружного Совета ЯНАО фактически проигнорировал, не приняв никакого решения [14] . Почему в то время власти ЯНАО не настояли на своей позиции – вопрос открытый и связанный, скорее всего, с субъективным фактором политической смелости и готовности отстаивать свои интересы в открытой публичной борьбе. Не стоит забывать также о том факте, что в это время в ЯНАО имелись явные противоречия между окружными властями и руководством нефтяных и газовых городов, претендовавших на первенство в округе. Даже предлагался перенос административного центра из тогда глубоко периферийного Салехарда в более богатый и развитый Новый Уренгой, однако окружной Совет, рассматривавший этот вопрос в августе 1993 года, отказался от переноса.14
При этом, к примеру, в случае с Хакасией и Карачаево-Черкесией решения об их преобразовании из автономных областей в автономные республики на основании обращений были приняты.
Почти одновременно Ханты-Мансийский окружной Совет, воздержавшись от провозглашения декларации о суверенитете и образовании республики, заявил о необходимости признания округа равноправным субъектом Федерации. На сессии окрсовета было отмечено, что взаимодействие субъектов Федерации в рамках Тюменского нефтегазодобывающего комплекса могло бы строиться на договорной основе по признаку территориальной ассоциации [15] . То есть власти округа сделали ставку на экономическую самостоятельность и закрепление за округом распоряжения землей, недрами, лесами. В конце 1992 – начале 1993 годов прибывшие в ХМАО политтехнологи-экспериментаторы из Екатеринбурга попытались организовать провозглашение в западной части ХМАО «Мансийской республики» с подачи невесть откуда взявшегося «комитета поддержки правительственных реформ». 25 декабря 1992 года Конгресс культуры народа манси постановил именовать себя Учредительным конгрессом народа манси, и этим же числом датирована просьба конгресса создать автономию [16] . Данная инициатива была пресечена совместными действиями властей ХМАО и области, что в дальнейшем длительное время сказывалось на отношении в регионе к PR-специалистам из Екатеринбурга и приводилось как пример безответственного политиканства на теме объединения.
15
Заявление сессии Совета народных депутатов Ханты-Мансийского автономного округа // Новости Югры. 1990. 27 октября.
16
Вьюгин М. Мансийская республика 2 / Тюменский регион, уже пострадавший от Бакова, рискует недосчитаться своей земли //2003. 15 сентября.
6 октября 1990 года Тюменский областной Совет принял Положение «О статусе Тюменской области», которое гласило, что автономные округа до определения их статуса российским и союзным законодательством «являются субъектами области, обладают правами и обязанностями, предоставленными им Конституцией и законами РСФСР, самостоятельно решают все вопросы на своей территории». Что касается просьбы Ямало-Ненецкого окрсовета об образовании ЯНР, Тюменский облсовет просил Верховный Совет РСФСР ее отклонить «до предоставления экономического, социального и политического обоснования статуса округа и проведения референдума по данному вопросу среди населения области и округов». Были в облсовете и сторонники провозглашения Тюменской Республики, проект преобразования в которую области был разработан, были и иные проекты (создание «земли» и т. д.).
В декабре 1990 года на расширенном заседании Совета министров РСФСР ЯНАО и ХМАО настояли на формировании самостоятельных бюджетов на 1991 год. Кроме того, в округах были созданы собственные, независимые от областных, территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти – прокуратура, налоговые органы, арбитражные суды и т. д. В ответ на обращение в ноябре 1991 года президиума Тюменского областного Совета к президенту России с просьбой передать главе администрации области право назначения глав администраций городов и районов на территории ХМАО и ЯНАО в округах были приняты решения считать данное обращение незаконным и не имеющим на территории округов юридической силы. Тем временем в округах начинался процесс собственного институционального строительства, формировалась, в частности, разная система органов МСУ (так, в ХМАО муниципальные органы власти создавались только на уровне городов и районов, в Тюменской области только на уровне поселений).
К концу 1991 года в составе Российской Федерации фактически было уже 89 регионов: 6 краев, 10 автономных округов, автономная область, два города федерального значения, 49 областей, 21 республика (к 16 автономным республикам, существовавшим ранее, добавились 4 республики, преобразованные из автономных областей; кроме того, Чечено-Ингушская Республика разделилась на Чеченскую Республику и Республику Ингушетия (формально в июне 1992 года, а фактически еще осенью 1991 года [17] ).
17
30 ноября 1991 года состоялся всенародный ингушский референдум по вопросу восстановления ингушской государственности путем образования Ингушской Республики в составе РСФСР. 4 июня 1992 года Верховным Советом РФ принят закон «Об образовании Ингушской Республики», 10 декабря 1992 года это решение утвердил съезд народных депутатов. Данный закон вступил в силу 9 января 1993 года по истечении 10 дней со дня официального опубликования.
После избрания 12 июня 1991 года Б. Н. Ельцина президентом РСФСР (вступил в должность 10 июля 1991 года) на прямых выборах он по уровню фактической легитимности обошел М. С. Горбачева, избранного Съездом народных депутатов. В июле 1991 года Б. Н. Ельцин вышел из КПСС, продемонстрировав, что отныне руководителем крупнейшей союзной республики может быть не член КПСС.
Аналогичным образом стали повышать свой правовой статус некоторые региональные лидеры, что еще больше усиливало дисбалансы между региональными властями и властями СССР и руководством КПСС/КП РСФСР. Фактически на этом фоне начинает усиливаться и региональная дифференциация политических институтов.