Кто и как управляет регионами России. Система управления и административная устойчивость власти российских регионов
Шрифт:
Правовой основой взаимодействия главы администрации и Совета стал закон «О краевом, областном Совете и краевой, областной администрации», принятый Верховным Советом РФ 5 марта 1992 года. Закон зафиксировал двойную подотчетность главы региона (перед Советом и Президентом России) и двойную подотчетность исполнительного органа (перед Советом и главой региона). При этом с Советом согласовывалось назначения четырех ключевых членов кабинета – первого заместителя главы администрации, руководителей финансового, имущественного и социального ведомств (что не мешало тому, чтобы в регионе этот список мог быть шире). Совет получил право обжаловать акты главы региона и приостанавливать их действия до решения суда, а также выражать недоверие главе региона с требованием к Президенту либо в Конституционный суд о его отставке. Глава администрации, в свою очередь, наделялся правом вето на решение Совета, которое преодолевалось простым большинством голосов депутатов. Напомним, что тогда прямая выборность глав администраций практически отсутствовала.
К 1993 году в большинстве регионов России сложились системы институтов, в основном характеризовавшиеся относительным равновесием полномочий глав регионов и региональных парламентов в условиях схемы разделения властей, близкой к президентско-парламентской.
В
Согласно закону «О милиции» от 18 апреля 1991 года № 1026-I, главы регионов получили право согласования назначения глав УВД с федеральным центром. Согласно статье 7 данного закона в его первоначальной редакции, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел исполкомов Советов народных депутатов краев, областей, автономных областей и округов, городов Москвы и Ленинграда, назначались министром внутренних дел РСФСР по согласованию с исполкомами соответствующих Советов народных депутатов (вскоре исполкомы заменили администрации) с последующим утверждением на сессии этих Советов. В районах, городах, районах городов начальники управлений также назначались по согласованию с исполнительными комитетами соответствующих Советов с последующим утверждением на сессии этих Советов.
Что касается органов прокуратуры, то вопрос о назначении прокуроров союзных республик по согласованию с ЦИК этих республик поднимался еще при подготовке Конституции СССР 1936 года, но был разрешен введением строго централизованного построения прокуратуры [22] . В 1990 году к этому вопросу вернулись, предоставив в ст. 166 Конституции СССР право на назначение прокуроров союзных республик высшим органам государственной власти этих республик по согласованию с Генеральным прокурором СССР [23] . После распада СССР впервые согласование назначения прокуроров субъектов РФ упоминалось в Законе РФ о прокуратуре 1992 года, где говорилось, что прокуроры республик в составе РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с данными республиками. В 1995 году в названный закон были внесены изменения, в соответствии с которыми Генеральный прокурор РФ согласовывал назначение прокуроров уже всех субъектов РФ. Однако в федеральном законодательстве не указывалось, с какими органами власти субъектов РФ решать вопрос о назначении прокурора субъекта РФ. В ст. 13 Федерального закона о прокуратуре закреплено, что назначение согласовывается с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми субъектами РФ. Из анализа норм конституций и уставов субъектов РФ следовало, что примерно в трети из них согласование производится с законодательной ветвью власти (Конституции Башкортостана, Республики Алтай, Бурятии, Северной Осетии – Алании, Карелии, Хакасии, Мордовии, Коми, Республики Саха (Якутии), Уставы Приморского края, Амурской, Воронежской, Иркутской, Калининградской, Липецкой, Новосибирской, Орловской, Пензенской, Саратовской, Сахалинской, Тамбовской, Тюменской, Челябинской, Ярославской областей, Санкт-Петербурга, Ненецкого автономного округа). В ряде субъектов РФ согласование производилось с законодательными (представительными) и исполнительными органами власти (Конституции Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии, Татарстана, Адыгеи, Марий Эл, Удмуртии, Чечни, Чувашии, Уставы Алтайского, Ставропольского, Хабаровского краев, Архангельской, Волгоградской, Ивановской, Кировской, Костромской, Московской, Мурманской, Нижегородской, Новгородской, Омской, Оренбургской, Псковской, Ростовской, Рязанской, Самарской, Свердловской, Смоленской областей, Москвы, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, Чукотского и Ямало-Ненецкого автономных округов [24] ). По Конституциям Ингушетии, Калмыкии, Тывы, Уставам Курской области и Еврейской автономной области данный вопрос разрешался к этому времени главой исполнительной ветви власти: главой республики, президентом, губернатором или правительством субъекта РФ. Орган согласования не был определен или данный вопрос вообще не разрешен в конституциях и уставах Дагестана, Краснодарского края, Белгородской, Брянской, Вологодской, Калужской, Кемеровской, Курганской, Ленинградской, Магаданской, Ульяновской областей. В уставах Владимирской области и Москвы было определено, что порядок согласования регламентируется соответствующим законом этого субъекта РФ.
22
Петрухин И. Л. Правосудие: время реформ. М., 1991. С. 35.
23
Кожевников О. А. Правовое регулирование назначения на должность прокурора субъекта РФ // Российский юридический журнал. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2010. № 2 (71). С. 52–56.
24
Курманов М. М. Актуальные проблемы взаимодействия прокуратуры и законодательного органа субъекта РФ // Адвокат. 2005. № 2.
В начале 1990-х ряд субъектов Федерации сделали попытку вообще отказаться от какого-либо согласования при назначении прокурора, указав, что он назначается высшими органами государственной власти данного субъекта РФ (Татарстан, Башкортостан, Тыва). Более того, в Башкортостане в 1993 году был принят Закон о прокуратуре Республики Башкортостан, который придал прокуратуре республики особый статус, формально выводящий ее из правового поля системы единой российской прокуратуры [25] . Представители Ингушетии безрезультатно вносили предложение о том, чтобы прокурор субъекта РФ не только назначался на должность, но и освобождался от должности по согласованию с субъектом РФ. Нередко на региональном уровне происходили конфликты между различными ветвями власти, претендующими на участие в согласовании назначения на должность прокурора
субъекта РФ. Несмотря на то, что законодательный орган власти Чувашской Республики закрепил за собой это право, президент Чувашии своим распоряжением от 19 января 1997 года отстранил прокурора региона от исполнения обязанностей, сославшись на ст. 109-7 Конституции Чувашской Республики, дающую ему право на отстранение должностных лиц органов исполнительной власти от занимаемой должности. Данное распоряжение было издано без учета того, что органы прокуратуры в систему исполнительной власти не входят. В последующем Верховный Совет Чувашии по заявлению первого заместителя прокурора региона признал данное распоряжение президента региона недействительным. Аналогичные факты имели место в Республике Ингушетии и ряде других субъектов РФ, где высшие должностные лица субъектов требовали освободить от занимаемой должности «неугодных» им прокуроров субъектов РФ [26] .25
Зинуров Р. Н. Правовой статус прокуратуры Башкортостана как субъекта федерации: Автореф. диссертации на присуждение ученой степени канд. юрид. наук. М., 1998. С. 4.
26
Кожевников О. А. Правовое регулирование назначения на должность прокурора субъекта РФ // Российский юридический журнал. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2010, № 2 (71). С. 52–56.
23 августа 1993 года Б. Ельцин в борьбе с Верховным Советом за поддержку в регионах издал указ «О дополнительных мерах по правовой и социальной защите глав исполнительной власти субъектов РФ», которым явно рассчитывал повысить лояльность регионалов. В этом указе вновь фиксировалось, что главы исполнительной власти субъектов Федерации являются должностными лицами в единой системе исполнительной власти. При этом предусматривались существенные надбавки к их должностным окладам и, кроме того, на случай поражения на выборах – сохранение за ними заработной платы в течение года. Показательно, что Ельцин счел себя вправе регулировать должностные оклады не только своих назначенцев, но и президентов республик и других избранных глав.
1.1.2. Эпоха «всевластия» губернаторов (1993–2000)
Система относительного равновесия полномочий глав регионов и региональных парламентов, утверждавших ключевые назначения в администрациях, окончилась после силового роспуска советов осенью 1993 года.
Как известно, 21 сентября 1993 года Б. Н. Ельцин подписал Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе». Указ предусматривал прекращение полномочий Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ и проведение 11–12 декабря 1993 года [27] выборов нового двухпалатного федерального парламента. Действия президента РФ ожидаемо не были признаны действующим парламентом, и противостояние сторон завершилось вооруженными столкновениями 3–4 октября и победой президентской стороны. 15 октября Б. Н. Ельцин издал Указ № 1633 о проведении 12 декабря всенародного голосования по проекту Конституции РФ, одновременно этим же указом было утверждено и само положение «О всенародном голосовании по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 года».
27
Позднее было уточнено, что выборы проводятся в течение одного дня – 12 декабря 1993 года.
Первоначальная редакция Указа Президента РФ № 1400 от 21 сентября 1993 года предусматривала сохранение полномочий представительных органов власти в регионах, однако после событий 3–4 октября 1993 года началась ликвидация и этих органов.
Первыми были распущены советы в Москве. 7 октября 1993 года президент РФ издал Указ № 1594 о прекращении полномочий Моссовета, районных и других советов в Москве, где было предусмотрено проведение выборов в представительный орган власти Москвы одновременно с выборами в Государственную Думу. Указом от 24 октября № 1738 было дано согласие на проведение в тот же день выборов и в Московскую областную Думу; этим же указом были утверждены положение «О выборах в Московскую городскую Думу 12 декабря 1993 года» и положение «О выборах в Московскую областную Думу 12 декабря 1993 года».
9 октября 1993 года был подписан Указ № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ». Данным указом предусматривалось прекращение деятельности районных в городах, городских в районах, поселковых и сельских Советов, их функции передавались соответствующим местным администрациям.
Указ Президента РФ от 22 октября 1993 года № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах РФ» предусматривал проведение в период с декабря 1993-го по март 1994 года выборов в представительные органы государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. 27 октября Указом № 1765 были утверждены «Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа». Указ рекомендовал органам государственной власти субъектов РФ разработать и принять соответствующие положения с учетом данных «Основных положений».
Указ Президента РФ от 26 октября 1993 года № 1760 «О реформе местного самоуправления в РФ» предусматривал прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов и проведение выборов в представительные органы местного самоуправления в период с декабря 1993-го по июнь 1994 года. Указом от 29 октября 1993 года № 1797 были утверждены «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления». Указ рекомендовал органам государственной власти субъектов РФ принять положения о выборах в органы местного самоуправления с учетом данных «Основных положений».
В результате главы администраций (губернаторы), назначенные президентом РФ, фактически превратились на короткий период между роспуском одних и выбором других представительных органов власти в полновластных хозяев территорий. Правда, при этом хотя их власть, по сути, не ограничивалась институционально, однако ограничивалась фактически «сопротивлением среды» в виде поддержки (или неподдержки) со стороны местных элит, личного доверия или недоверия к главе администрации со стороны жителей и существенным потенциалом протестной активности во многих регионах.