Мировой порядок

Система баланса сил рухнула с началом Первой мировой войны, потому что союзы, которые были ею порождены, не отличались гибкостью, и она неразборчиво применялась во второстепенных вопросах, тем самым усугубляя конфликты. Система коллективной безопасности потерпела полное фиаско уже на первых шагах на пути, который привел ко Второй мировой войне. Лига Наций оказалась бессильна в таких случаях, как расчленение Чехословакии, нападение Италии на Абиссинию, отказ Германии от соблюдения Локарнских договоров и японское вторжение в Китай. Принятое определение агрессии было настолько расплывчатым, а нежелание предпринимать совместные действия настолько громадным, что Лига Наций оказалась недееспособна даже при вопиющих угрозах миру. Система коллективной безопасности неоднократно давала сбои и не работала в ситуациях, которые самым серьезным образом угрожали миру и международной безопасности. (Например, во время войны на Ближнем Востоке в 1973 году заседания Совета Безопасности ООН в результате тайного соглашения между его постоянными членами не проходили до тех пор, пока между Вашингтоном и Москвой не были проведены переговоры о прекращении огня.)

Тем не менее наследие Вильсона столь сильно повлияло на американское мышление, что американские лидеры объединили систему коллективной безопасности с системой союзов. Объясняя осторожному конгрессу зарождающуюся после Второй мировой войны систему Атлантического альянса, представители президентской администрации настаивали на характеристике союза стран – членов НАТО как безупречной реализации доктрины коллективной безопасности.

Они представили на рассмотрение анализ сенатского комитета по иностранным делам, в котором прослеживалось различие между историческими альянсами и Североатлантическим договором и который постановлял, что НАТО не имеет отношения к защите территории (несомненно, новость для европейских союзников Америки). Комитет заключил, что Североатлантический договор «не направлен против кого бы то ни было; он направлен исключительно против агрессии. Договор не ставит целью как-либо изменить «баланс сил», но служит для укрепления «баланса принципа»». (Можно себе представить, как блестели глаза госсекретаря Дина Ачесона – проницательный знаток истории, он-то многое знал и понимал куда лучше, – когда тот представлял конгрессу договор, составленный так, чтобы обойти слабости доктрины коллективной безопасности в качестве средства для ее реализации.)

Экс-президент Теодор Рузвельт выразил сожаление по поводу попыток Вильсона в начале Первой мировой войны оставаться в стороне от разворачивающегося в Европе конфликта. Затем, под занавес войны, он поставил под сомнение заявления, сделанные от имени Лиги Наций. После того как в ноябре 1918 года было объявлено перемирие, Рузвельт писал:

«Я – за такую Лигу, при условии, что мы не станем ожидать от нее слишком многого… Не хочу играть роль, которую даже Эзоп подверг осмеянию, когда писал о том, как волки и овцы согласились разоружиться и как овцы в залог честных намерений отослали сторожевых псов, а затем были тотчас же съедены волками».

Вильсонианство не было подвергнуто проверке: неизвестно, можно ли сберечь мир соблюдением подробно разработанных правил, согласованных достаточно большим количеством подписавшихся под ними стран. Главный вопрос состоит в том, как быть, когда эти правила нарушены или – что является большим испытанием – когда правилами манипулируют в целях, идущих вразрез с их духом. Если международный порядок представляет собой правовую систему, действующую перед судом общественного мнения, что будет, если агрессор решит развязать конфликт по вопросу, который демократическая общественность полагает слишком непонятным или неясным, чтобы служить основанием для вмешательства – например, пограничный спор между итальянскими колониями в Восточной Африке и независимой Абиссинской империей? [106] Если две стороны нарушили запрет на использование силы и, как следствие, международное сообщество запретило поставки оружия обеим воюющим странам, тогда, скорее всего, восторжествует более сильная сторона. Если какая-то сторона «по закону» откажется от участия в механизме соблюдения мира и международного порядка и объявит, что более не связана его строгими узами, – как было при окончательном выходе из Лиги Наций Германии, Японии и Италии, в случаях с Вашингтонским морским договором 1922 года или пактом Келлога – Бриана в 1928 году или, уже в наши дни, с нарушением рядом стран Договора о нераспространении ядерного оружия, – надо ли уполномочить страны, поддерживающие статус-кво, на применение силы, чтобы наказать за нарушение, или следует попытаться уговорить страну-отступницу вернуться в рамки системы? Или лучше просто проигнорировать вызывающее деяние? И не послужит ли тогда курс на умиротворение вознаграждением для нарушителя? Прежде всего, «законны» ли были результаты, когда, тем не менее, требовалось оказать противодействие, потому что нарушались другие принципы военного или политического равновесия – например, всенародно одобренное «самоопределение» Австрии и присоединение немецкоязычных областей Чехословацкой Республики к нацистской Германии в 1938 году, или порожденное в 1932 году по задумке Японии на территории Северо-Восточного Китая якобы самоопределившееся Маньчжоу-Го («Маньчжурское государство»)? Определяли ли сами правила и принципы международный порядок или же они представляли собой подмостки на вершине геополитической структуры, способной – а в действительности требующей – более сложного механизма управления?

106

Стремясь сломить сопротивление колониальной экспансии Италии, Муссолини в 1935 году отдал приказ о вводе итальянских войск в Абиссинию – страну, территорию которой сегодня занимает Эфиопия. Несмотря на международное осуждение, Лига Наций не предприняла никакого противодействия в рамках коллективной безопасности. Прибегая к массированным бомбардировкам и отравляющим газам, Италия оккупировала Абиссинию. Неспособность зарождающегося международного сообщества противостоять агрессору, тем более проявившаяся вскоре после аналогичной неудачи воспротивиться захвату имперской Японией принадлежащей Китаю Маньчжурии, привела к краху Лиги Наций.

«Старая дипломатия» стремилась уравновесить интересы соперничающих стран и умерить страсти антагонистических национализмов, установив равновесие противостоящих сил. Именно в духе «старой дипломатии» Франция была возвращена в европейский миропорядок после поражения Наполеона – ее пригласили участвовать в Венском конгрессе, даже когда гарантировали, что ее окружение будет сдерживать любые возможные в будущем позывы к территориальным расширениям. Для новой дипломатии, обещавшей изменить порядок международных отношений на принципах морали, а не стратегии, подобные расчеты были непозволительны.

Такой подход поставил политиков в 1919 году в сложное положение. Германия не была приглашена на мирную конференцию, в итоговом договоре ее назвали единственной виновницей войны и агрессором, и на нее возложили все финансовое и моральное бремя конфликта. К востоку от Германии, однако, версальским политикам с трудом удавалось выступать посредниками между многочисленными народами, которые утверждали «право на самоопределение» на одних и тех же территориях. Это привело к возникновению между двумя потенциально великими державами – Германией и Россией – десятка слабых, этнически раздробленных государств. Так или иначе, там оказалось слишком много наций, чтобы их независимость была реалистичной или гарантированной; более того, была предпринята неуверенная попытка выступления за права меньшинств. Зарождающийся Советский Союз, также не представленный в Версале, превратился в антагониста, но не был уничтожен – интервенция союзных государств на севере России окончилась неудачей, а после он оказался в изоляции. И, в довершение этого и к громадному разочарованию Вильсона, Сенат США отклонил резолюцию о вступлении Америки в Лигу Наций.

В годы, прошедшие после президентства Вильсона, в его неудачах винили, как правило, не недостатки концепции международных отношений, а связывали их со стечением обстоятельств – с изоляционистски настроенным конгрессом (а попыток обратиться к его представителям или успокоить их Вильсон почти не предпринимал) – или со случившимся у президента параличом, который поразил его во время поездки по стране с выступлениями в поддержку Лиги.

Как бы по-человечески трагичны ни были эти события, необходимо сказать, что идея Вильсона провалилась не из-за недостаточной приверженности Америки вильсонианству. Преемники Вильсона пытались осуществить его прозорливую программу с помощью дополнительных, а по сути, вильсониановских средств. В 1920-х и 1930-х годах Америка и ее демократические партнеры предпринимали значительные усилия в области дипломатии разоружения и мирного арбитража. На Вашингтонской морской конференции 1921–1922 годов США пытались предотвратить гонку вооружений, внеся предложение списать на слом тридцать военных кораблей ради того, чтобы установить определенную пропорцию в ограничениях на тоннаж американского, английского, французского, итальянского и японского флотов. В 1928 году Фрэнк Келлог, государственный секретарь в администрации президента Калвина Кулиджа, выступил инициатором так называемого пакта Келлога – Бриана, заявлявшего об отказе от войны в качестве «орудия национальной политики» [107] . В числе подписавших договор государств, к которым относилось подавляющее большинство независимых стран мира, оказались все участницы Первой мировой войны и все будущие державы Оси; они дали обещание только мирными средствами урегулировать «все могущие возникнуть между ними споры или конфликты, какого бы характера или какого бы происхождения они ни были». До нашего времени ни одна значимая часть этих инициатив не дожила.

107

Договор между США и другими странами, предусматривающий отказ от войны как инструмента национальной политики, подписан в Париже 27 августа 1928 г.; ратифицирован Сенатом 16 января 1929 г.; одобрен президентом 17 января 1929 г. Ратификационные грамоты переданы на хранение Соединенным Штатам Америки (в Вашингтон), Австралии, Доминиону Канада, Чехословакии, Германии, Великобритании, Индии, Ирландскому Свободному государству, Италии, Новой Зеландии. К договору, в числе прочих, присоединились: Южно-Африканский Союз (2 марта 1929), Польша (26 марта 1929), Бельгия (27 марта 1929), Франция (22 апреля 1929), Япония (24 июля 1929).

И все же Вудро Вильсон, чья политическая деятельность представляется больше сюжетом шекспировской трагедии, чем темой для учебников внешней политики, затронул важные струны американской души. Хотя Вильсон и не относится к числу наиболее прозорливых и геополитически мыслящих или искушенных в дипломатии деятелей американской внешней политики двадцатого века, он, согласно результатам современных опросов общественного мнения, постоянно входит в списки «величайших» президентов США. Мерой интеллектуального триумфа Вильсона может служить то, что даже Ричард Никсон, внешняя политика которого в действительности во многом была воплощением заповедей Теодора Рузвельта, считал себя последователем вильсоновского интернационализма и повесил в Овальном кабинете портрет Вильсона времен Первой мировой войны.

В конечном счете величие Вудро Вильсона должно измеряться той степенью, в какой он сумел сплотить традицию американской исключительности под знаменем идеи, которая пережила эти недостатки. Его чтили как пророка, к мечте которого Америка, как она полагала, обязана стремиться. Всякий раз, как Америке предстояло пройти через испытание кризисом или конфликтом – будь то Вторая мировая война, холодная война или происходящие в нашу эпоху потрясения в исламском мире, – она тем или иным способом возвращалась к сформированному Вудро Вильсоном представлению о мировом порядке, который обеспечивает мир посредством демократии, открытой дипломатии и совершенствования общих правил и стандартов.

Гениальность этой идеи заключается в способности поставить американский идеализм на службу важнейшим внешнеполитическим обязательствам в деле сохранения мира, в сфере защиты прав человека и в сотрудничестве при разрешении различных проблем, а также в способности наполнить применение американской мощи надеждой на лучший и более прочный и безопасный мир. В немалой степени влиянию концепции Вильсона обязано распространение за минувший век по всему миру представительной системы управления, а также те исключительные убежденность и оптимизм, которые Америка привнесла своими обязательствами в мировые дела. Трагедия же вильсонианства состоит в том, что оно завещало решающей силе двадцатого века возвышенную внешнеполитическую доктрину, освобожденную от чувства истории или геополитики.

Франклин Рузвельт и новый мировой порядок

Принципы Вильсона оказались настолько обширно и глубоко связаны с восприятием Америкой самой себя, что, когда два десятилетия спустя опять встал вопрос о мировом порядке, неудачи межвоенного периода не помешали их триумфальному возвращению. В разгар новой мировой войны Америка снова обратилась к задаче формирования нового мирового порядка главным образом на вильсоновских принципах.

Когда в августе 1941 года около Ньюфаундленда на борту английского линкора «Принц Уэльский» впервые в качестве лидеров своих стран встретились Франклин Делано Рузвельт (двоюродный брат Теодора Рузвельта и на тот момент уже избранный президентом на исторический третий срок) и Уинстон Черчилль, они сформулировали то, что назвали совместным видением, обнародовав Атлантическую хартию из восьми «общих принципов» – их всецело одобрил бы Вильсон, хотя со всеми пунктами этой декларации без душевного дискомфорта не согласился бы ни один британский премьер-министр прошлых лет. Провозглашенные принципы включали в себя «право всех народов избирать себе форму правления, при которой они хотят жить»; неприятие территориальных приобретений против воли заинтересованных народов; «свободу от страха и нужды»; программу международного разоружения, которая предшествует окончательному «отказу от применения силы» и «установлению более широкой и надежной системы всеобщей безопасности». Не все эти пункты – в особенности тот, который касался деколонизации, – были приняты по инициативе Уинстона Черчилля, и вряд ли бы он согласился с ними, если бы не полагал важным заручиться американским партнерством, которое для Великобритании было лучшей, а может, и единственной надеждой избежать поражения.