Питер - Москва. Схватка за Россию
Шрифт:
Состоявшиеся дискуссии практически не повлияли на позиции сторон. Орган деловой Москвы «Утро России» продолжал настойчиво повторять:
«До тех пор пока не будут устранены хотя бы главные несообразности правил 8 марта, до тех пор обсуждение нашего бюджета будет иметь какой-то ненормальный характер, противоречащий не только духу конституционализма, но и самым насущным интересам налогоплательщиков государственных налогов» [395] .
Со своей стороны, Министерство финансов всячески препятствовало прохождению законопроекта о расширении думских бюджетных прав. Тем не менее его обсуждение и принятие все-таки состоялись в мае 1911 года. Правительство не принимало участия в прениях, ограничившись подтверждением прежнего взгляда на правила 8 марта 1906 года. В то же время в речах его оппонентов слышались новые ноты. Оппозиционные ораторы учли прозвучавший двумя годами ранее упрек Министерства финансов о недопустимости делать какие-либо выводы, не располагая конкретным опытом. Теперь они приступили к критике существующих правил со знанием дела, обогащенные практикой участия в бюджетном процессе. Не случайно тон выступлениям задавал кадет Н.Н. Кутлер, служивший до начала думской карьеры в финансовом ведомстве, а значит, обладавший нужной компетенцией. Он заявил, что недоверие к народному представительству со стороны правительства не дает возможности правильно осуществлять государственное строительство. Обрести же необходимое доверие можно, если следовать примеру западноевропейских стран и не копировать японскую конституцию, откуда и заимствованы частично бюджетные правила 8 марта. [396] Характерно, что хотя бы ради справедливости депутат не упомянул о другом: японская конституция создавалась по образцу прусской и воспроизводила многие ее нормы, в том числе и по порядку рассмотрения бюджета. Очевидно, это выглядело неуместным напоминанием на фоне призывов ориентироваться на западные конституционные образцы. Кутлер поднял также тему некомпетентности чиновничества. Анализируя бронированные расходы, он говорил об их формальном отнесении к данной категории. В течение десятилетий копились законодательные документы, которые сегодня можно считать мусором. Правительство само плохо ориентируется во всем этом законодательном материале, «точное
395
См.: Передовая // Утро России. 1910. 4 сентября.
396
См.: Выступление Н.Н. Кутлера // Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв III. Сессия 4. Часть 3. Заседание 110 от 11 мая 1911 года. Стб. 3999-4000.
397
См.: Там же. Стб. 4002.
398
См.: Там же. Стб. 4030.
399
См.: Там же. Стб. 3985-3986.
400
См.: Выступление Н.Н. Кутлера // Там же. Стб. 3991.
В конце концов думский проект, хотя и в более мягкой форме, чем первоначальный, был принят Думой. Она не вняла призывам правых депутатов и не выяснила, как вопрос о компетенции народного представительства соотносится с вопросом о государственном строе, в рамках которого функционирует это представительство. Правый лагерь считал, что без выяснения этого вопроса нельзя обсуждать расширение компетенции Государственной думы в бюджетной сфере. Как заметил один из депутатов, в деле государственном, в подзаконном деле нельзя проповедовать беззаконие [401] . Государственный же совет, куда поступил принятый Думой законопроект, поступил именно так. Верхняя палата благополучно похоронила творчество коллег, сведя на нет их усилия.
401
См.: Вступление А.М. Бакалеева // Там же. Стб. 4017,4025.
Со столь же твердых позиций либералы намеревались обсудить статус Государственного контроля. Этот правительственный орган имел большое значение для всей управленческой системы и мог использоваться нижней палатой в качестве инструмента серьезного воздействия на правящую бюрократию. Неслучайно лидер кадетов П.Н. Милюков сразу после открытия III Думы провозгласил, что Государственный контроль должен стать первым другом и помощником народного представительства. Только с помощью этого ведомства:
«мы можем следить за игрой интересов, за борьбой всех этих поставщиков, подрядчиков, чиновников с личным влиянием и связями, за всевозможными тонкими формами обхода законов» [402] .
Поэтому в данном случае стержнем политики оппозиционной части Думы стала борьба за независимость Государственного контроля от исполнительной власти. Интересно, что первой бюджетной росписью, которую рассматривала нижняя палата, оказалась как раз смета контрольного ведомства. Оппозиционные круги считали это «в высшей степени счастливым предзнаменованием» [403] . Они представили развернутое обоснование в пользу полной самостоятельности Государственного контроля с предоставлением его руководству права самостоятельно входить с отчетами и заявлениями в нижнюю палату. Депутаты напомнили, что требование это не ново: прежде за него ратовало просвещенное чиновничество в лице графа П.Д. Киселева и министра финансов А.М. Княжевича. В 60-х годах XIX века за независимость этого органа выступал первый российский государственный контролер В.А. Татаринов, изучивший европейскую ревизионную практику. Однако заложенные им традиции не получили развития: ведомство пребывало в составе кабинета министров, что существенно снижало эффективность его работы, абсолютно не отвечающей условиям обновленного государственного строя [404] . А Совет министров, включавший в себя контрольное ведомство, даже окрестили «кладбищем для ревизий» [405] .
402
См.: Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв III. Сессия 1. Часть 1. Заседание 11 от 27 ноября 1907 года. Стб. 670.
403
См.: Выступление А.И. Шингарева // Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв III. Сессия 1. Часть 2. Заседание 38 от 18 марта 1908 года. Стб. 638.
404
См.: Выступление И.В. Лучицкого // Там же. Стб. 626.
405
См.: Выступление И.В. Лучицкого // Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв III. Сессия 3. Часть 3. Заседание 79 от 23 марта 1910 года. Стб. 1607.
После такого исторического экскурса ораторы занялись недостатками существовавшего контроля. Во-первых, таким недостатком они посчитали медлительность, с которой осуществляется ревизионная деятельность. Проверки ведомств, ведающих громадными хозяйствами, происходили с пяти-шестилетними задержками. Прежде всего это относилось к винной монополии, железным дорогам, казенным заводам; в военной сфере к моменту обсуждения этого вопроса в Думе все еще не приступили к ревизии Русско-японской войны, обошедшейся бюджету в 2,5 млрд руб.; более того, были не завершены проверки счетов по Русско-турецкой войне 1877-1878 годов! [406] К тому же явственно прослеживалась неспособность органов контроля прекращать всякого рода нарушения. В связи с этим ведомству предлагалось предоставить помимо независимого статуса всю полноту следственной власти, а его чинам – пользование судейской несменяемостью [407] . Во-вторых, ораторы констатировали крайне низкий уровень сотрудничества Государственного контроля с народным представительством, из-за чего ревизионный опыт не мог быть использован для реорганизации государственного строя. Доказательством служил такой факт: от Государственного контроля в нижнюю палату поступили только два тома цифровых отчетов, в которых неспециалисту разобраться было невозможно. Более понятные материалы, включавшие всеподданнейшие доклады и отчеты, в думу вообще официально не направлялись; с ними можно было ознакомиться только в частном порядке [408] . (Некоторые особо активные избранники народа требовали предоставлять им всю документацию по Государственному контролю, хотя это означало ежегодную доставку материалов объемом примерно в 60 вагонов [409] .) Исправлять же то ущербное состояние, в котором, по мнению депутатов, находится российский контроль, следовало испытанным способом: настойчиво воспроизводить западные образцы ревизионной практики, и чем быстрее и успешнее, тем лучше для всей отечественной управленческой системы. Иные рецепты либеральные круги признавали негодными или лишенными смысла.
406
См.: Выступление А.И. Шингарева // Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв III. Стб. 641-642.
407
См.: Выступление И.П. Покровского // Там же. Стб. 650.
408
См.: Там же. Стб. 647-648.
409
См.: Выступление И.М. Коваленко // Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв III. Сессия 3. Часть 3. Заседание 79 от 23 марта 1910 года. Стб. 1597-1598.
Приведенные аргументы звучали на думских сессиях с завидным постоянством. Однако правительство выступало категорически против выделения Государственного контроля из состава Совета министров, так как это подрывало саму идею объединенного кабинета; к тому же Государственный контроль с момента своего образования обладал и управленческими функциями, что ставило его в один ряд с другими ведомствами [410] . Позицию правительства отстаивал с думской трибуны руководитель Государственного контроля П.А. Харитонов. Он, несмотря на свою репутацию либерала, к использованию европейского опыта относился не столь страстно и безоговорочно, как его думские оппоненты. Прежде всего, он старался привлечь внимание к тому, что на Западе формы контрольного надзора не являются единообразными. Существенные различия в организации контроля не случайны: они складывались исторически, в соответствии как с учреждениями страны, так и с характером бюджета и даже населения. Все эти факторы, считал чиновник, в полной мере относятся к России, и не учитывать их было бы не просто неосмотрительностью, а большой ошибкой [411] . По мнению Харитонова, главный недостаток отечественного контроля – отсутствие единства приемов ревизии и возможность у подотчетных учреждений избегать исполнения требований проверяющих. Именно это очень затягивало ревизионные производства и делало их непродуктивными. Недостатки планировалось устранять в рамках специального ревизионного устава, который должен был обязательно включать в себя перечень конкретных мер взыскания за несвоевременное предоставление требуемых контролерами данных. Относительно приравнивания чинов Государственного контроля к судьям глава ведомства напомнил:
воплощение этого заманчивого предложения потребует решить вопросы с образовательным цензом, служебным стажем, что сопряжено с трудностями кадрового подбора необходимого количества контролеров. Легче утвердить практику направления контрольных дел в случае выявленных нарушений непосредственно в суды [412] . Но главная мысль, которую глава Государственного контроля пытался донести до думцев, жаждущих немедленных преобразований, звучала так:410
См.: Соловьев К.А. Законодательная и исполнительная власть в России: механизмы взаимодействия (1906-1914 годы). М., 2011. С. 316-317.
411
См.: Выступление И.М. Коваленко // Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв III. Сессия 3. Часть 3. Заседание 79 от 23 марта 1910 года. Стб. 1591.
412
См.: Там же. Стб. 1592.
«Все меры требуют всесторонних соображений и разработки, прежде чем они выльются в формы, которые могли бы служить предметом законодательного разрешения» [413] .
Эти слова ясно показывают различие между доктринерством, пусть и облеченным в яркие либерально-прогрессивные одежды, и профессиональным подходом, основанным в первую очередь на целом комплексе конкретно-исторических факторов, а не на отвлеченной идее.
Наиболее мощные атаки на правящую бюрократию предпринимались Государственной думой в ходе ежегодного рассмотрения сметы Министерства внутренних дел. Заседания, посвященные этому вопросу, проходили крайне напряженно, эмоции буквально захлестывали нижнюю палату. Роль главного оппонента Министерства внутренних дел с энтузиазмом выполнял один из кадетских лидеров В.А. Маклаков. В своем выступлении в апреле 1908 года он сразу заявил, что было бы непростительным формализмом при обсуждении министерской сметы ограничиться бухгалтерской сверкой цифр и титулов и простым одобрением доклада бюджетной комиссии. По его глубокому убеждению, миссия Думы простирается гораздо дальше. Ведь роль Министерства внутренних дел в системе исполнительной власти намного значительнее, чем может сказать его название. Неслучайно обывательский язык додумской эпохи обозначал политические периоды именами министров внутренних дел [414] . Традиционную ведомственную политику Маклаков определил предельно четко: это не управление, а война – власть борется с обществом, используя приемы воюющей страны. И несмотря на то что государственный строй обновился, в этом – изменений не произошло, а какие-то новые тенденции, по мнению Маклакова, можно было обнаружить лишь в Таврическом дворце. Он выглядел неким экстерриториальным владением, потому что «все начала исчезают, забываются, как только мы выходим за его стены» [415] . Причем происходящее «за стенами» оратор проиллюстрировал на примере Москвы. Там в декабре 1905 года была введена и уже в течение трех лет действовала чрезвычайная охрана, хотя по закону она могла действовать только полгода. На Первопрестольную обрушивались репрессии, здесь закрывались газеты, арестовывались партийные агитаторы, перехватывалась корреспонденция и т.д. Этот чрезвычайный режим прикрывался борьбой с эксцессами, а в действительности, как утверждал Маклаков, его сделали нормой государственного управления [416] .
413
См.: Там же.
414
См.: Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв III. Сессия 1. Часть 2. Заседание 56 от 29 апреля 1908 года. Стб. 2390.
415
См.: Там же. Стб. 2394.
416
См.: Там же. Стб. 2396-2397, 2398.
Выводы Маклакова нашли горячий отклик во многих выступлениях думцев. Его соратник по партии О.Я. Пергамент призвал посмотреть не только на Москву, но и на всю Россию: страна «заштрихована» – она находится на чрезвычайном положении, а многочисленное чиновничество поддерживает этот внутренний режим удивительно согласованно [417] . Депутат от Варшавы Р.В. Дмовский вообще сравнил правительственную власть в Царстве Польском с оккупационным режимом, недавно завоевавшим территорию [418] . Была приведена интересная цифра: в Российской империи на 180 взрослых жителей приходился один полицейский чин, и это не считая агентов охранных отделений. Огромная репрессивная мощь Министерства внутренних дел была отражена в смете. Хотя она и охватывала разнообразные предметы, но самое значительное увеличение расходов, по утверждению депутата, было связано именно с полицейскими статьями [419] . Большую неприязнь у думцев вызывал институт генерал-губернаторства; его предлагалось вовсе упразднить – благо появились выборные депутаты, находившиеся ближе к населению и осведомленные о положении на местах гораздо лучше, чем высокопоставленные чиновники, назначаемые из Петербурга [420] . К тому же государева служба последних весьма щедро оплачивалась из казны: наместник на Кавказе обходился в 100 тыс. руб. в год, московский генерал-губернатор – в 76 тыс. руб., другие чуть меньше [421] . А ведь все эти высшие чины являлись потомственными дворянами, шталмейстерами, камер-юнкерами, то есть, говоря иначе, богатыми собственниками. Депутаты требовали также освободить Министерство внутренних дел от некоторых функций, поскольку оно втискивало в рамки полицейского усмотрения все сферы жизни. Например, Министерство торговли и промышленности во многом являлось просто вывеской: рабочий вопрос, вопросы судоходства и портов – все это решалось в Министерстве внутренних дел. Или Министерство народного просвещения, которое не могло самостоятельно назначить ни одного служащего – от учителя до профессора университета – без справки из полиции и предварительного согласования с органами внутренних дел. Подчеркивая их всемогущество, социал-демократ Т.О. Белоусов перефразировал известные стихи: Министерству внутренних дел – «ему, как любви, все ведомства покорны» [422] .
417
См.: Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв III. Сессия 1. Часть 2. Заседание 57 от 1 мая 1908 года. Стб. 2618-2619.
418
См.: Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв III. Сессия 1. Часть 2. Заседание 56 от 29 апреля 1908 года. Стб. 2438.
419
См.: Выступление Н.С. Розанова // Там же. Стб. 2488, 2490.
420
См.: Выступление П.В. Синадино // Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв III. Сессия 1. Часть 2. Заседание 57 от 1 мая 1908 года. Стб. 2564.
421
См.: Выступление И.П. Покровского // Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв III. Сессия 1. Часть 2. Заседание 56 от 29 апреля 1908 года. Стб. 2476.
422
См.: Выступление Т.О. Белоусова // Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв III. Сессия 2. Часть 2. Заседание 57 от 21 февраля 1909 года. Стб. 2159-2160.
Интересный анализ деятельности Министерства внутренних дел находим у октябриста С.И. Шидловского. Во главу угла он поставил мысль о большой разнице между администрацией и полицией. Если одна из них стремится заменить другую, то в общем развитии происходят сбои. Сейчас, объяснял Шидловский, огромное ведомство все больше приобретает полицейский характер и начинает смотреть на другие отрасти управления полицейскими глазами. Ныне Министерство внутренних дел можно с большим основанием назвать Министерством полиции, так как полицейские функции заслонили все другие (правда, такое положение сложилось уже давно). Положение усугублялось еще тем, что сама полиция и качество ее работы, как утверждал депутат, находились в ужасном состоянии [423] . В этой ситуации Шидловский предлагал дать ход широкой инициативе и лишь затем применять предписанные законом карательные меры:
423
См.: Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв Ш.Сессия 1. Часть 2. Заседание 56 от 29 апреля 1908 года. Стб. 2520-2521.
«Народ, как живая река, не может быть перегорожен глухой плотиной. Можно регулировать берега, можно делать шлюзы, можно бороться с половодьем... но нельзя перегораживать наглухо» [424] .
Однако столыпинский кабинет строго придерживался своей политической программы и был готов взаимодействовать с Думой только на своих условиях. Твердая позиция премьера разочаровала либеральных деятелей нижней палаты, которые отказывались видеть что-либо позитивное в работе властей. Отсюда все усиливавшийся скепсис относительно законодательной работы в целом. Тот же В.А. Маклаков заявил:
424
См.: Там же. Стб. 2526.
«Мы находимся в том положении, когда мы не можем заставить верить в себя, потому что в свое собственное дело мы сами перестали верить... нужен какой-то перелом» [425] .
Кстати, в дальнейшем депутатские выпады против Министерства внутренних дел все чаще адресовались лично премьер-министру и министру внутренних дел П.А. Столыпину. Об этом с думской трибуны откровенно говорил товарищ министра П.Г. Курлов [426] . Депутат М.С. Аджемов, в частности, раскритиковал известный столыпинский принцип: сначала успокоение, потом реформы. По его мнению, под успокоением власти понимают главным образом завинчивание гаек, и страна все сильнее зажимается в тиски [427] . Ему вторил соратник по кадетской партии Ф.И. Родичев:
425
См.: Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв III. Сессия 4. Часть 2. Заседание 66 от 25 февраля 1911 года. Стб. 2844.
426
См.: Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв III. Сессия 2. Часть 2. Заседание 60 от 25 февраля 1909 года. Стб. 2366.
427
См.: Государственная дума. Стенографические отчеты. Созыв III. Сессия 2. Часть 2. Заседание 57 от 21 февраля 1909 года. Стб. 2138.