Политическая наука №2 / 2014. Трансформации европейского политического пространства
Шрифт:
Для стабилизации макроэкономических показателей государств – членов ЕС были приняты несколько пакетов законодательных инициатив, которые также имеют различное применение к странам, входящим в зону евро и находящимся за ее пределами. В декабре 2011 г. вступил в силу так называемый Пакт шести (пять регламентов и одна директива) [Official journal… 2011]. Это законодательство усиливает контроль со стороны ЕС за размерами госдолга и дефицита госбюджета (60% ВВП и 3% ВВП соответственно), а также определяет порядок наложения санкций в случае нарушений. Законодательные акты были приняты через совместную процедуру принятия решений и применяются ко всем государствам – членам ЕС, однако для стран зоны евро прописаны специальные правила, в первую очередь связанные с наложением санкций. В 2013 г. вступили в силу еще два регламента, которые применяются только к государствам еврозоны [Official journal … 2013]. В соответствии с ними, страны, использующие в качестве национальной валюты евро, должны согласовывать национальные бюджеты с Комиссией и Еврогруппой. Таким образом, очевидно очередное перераспределение полномочий в пользу наднациональных структур, с одной стороны, и увеличение различий в правах и обязанностях государств-членов, входящих в зону
Для предотвращения последующих банковских кризисов в 2012 г. Комиссия выступила с предложением создать в ЕС Банковский союз и передать ЕЦБ функции основного регулятора. Страны, имеющие оговоренные исключения, – Великобритания и Дания, а вместе с ними и Швеция, в целом занимают негативную позицию по этой проблеме. Так, Соединенное Королевство уже однозначно высказалось против своего участия в Банковском союзе, хотя британский премьер-министр Дэвид Кэмерон поддержал саму идею для стран зоны евро [Fox, 2012]. Не собирается присоединять к Банковскому союзу и Швеция, Дания занимает осторожную позицию, но пока не заявляла о желании в нем участвовать. Проект создания Банковского союза находится в начальной стадии реализации, и пока не очень понятно, например, по каким правилам будет осуществляться деятельность банков государств, не участвующих в нем, на территории тех государств, которые войдут в Союз.
Иногда новые проекты развития интеграции в ЕС встречают жесткое противодействие со стороны части государств-членов, и в то же время они не укладываются в рамки уже существующих исключений. В таком случае имеются две возможности обойти несогласные государства и реализовать проект: применить продвинутое сотрудничество или реализовать соглашение на межправительственном уровне вне существующих рамок.
За время развития Европейского союза несколько важных для интеграции проектов были первоначально реализованы вне институциональных рамок ЕС на межправительственном уровне. К таким проектам можно отнести Европейскую валютную систему до 1987 г., Шенгенское сотрудничество до 1999 г., Прюмский договор. Законодательство, принятое в рамках этих инициатив, со временем было инкорпорировано в право ЕС посредством включения сотрудничества в основополагающие договоры.
В целом ЕС старается избегать создания параллельных общему интеграционному процессу проектов, однако в настоящее время в рамках ЭВС вновь принято законодательство на межправительственном уровне. В дополнение к Пакту шести по инициативе Германии государства – члены ЕС решили еще более ужесточить меры по соблюдению показателей госдолга и дефицита госбюджета. Первоначально предлагалось внести соответствующие изменения в Лиссабонский договор, но Великобритания пригрозила наложить вето на пересмотр Договора. В результате было решено пойти по пути подписания межправительственного соглашения, использующего институты Союза. В марте 2012 г. Договор о стабильности, координации и управлении (Бюджетный пакт) подписали 25 государств – все 17 входящих в зону евро и восемь, сохраняющих национальные валюты [Treaty of stability coordination and governance, 2012]. К соглашению не присоединились Великобритания и Чехия.
Договор о стабильности, координации и управлении предусматривает внесение изменений в национальное право подписавших его государств, причем «желательно на конституционном уровне». Участники договора должны принять положения, запрещающие превышать структурный дефицит госбюджетов более чем на 0,5% ВВП, а также прописать автоматический запуск механизма коррекции в случае его превышения. Европейский суд имеет полномочия отслеживать исполнение соглашения участниками договора и, в случае некорректной имплементации или ее отсутствия, может наложить финансовые санкции на нарушителя. Причем если санкции будут наложены на члена зоны евро, то средства пойдут в Европейский стабилизационный механизм, а если нарушителем будет государство, не входящее в еврозону, то средства пойдут в бюджет ЕС. Кроме того, Бюджетный пакт рассматривается как часть экономического управления в зоне евро (договор предусматривает проведение саммитов Еврогруппы как минимум два раза в год), и реализация его положений направлена на усиление экономического сотрудничества. Договор вступил в силу 1 января 2013 г., после того, как его ратифицировали 16 из подписавших государств, из них 12 – члены Еврозоны. Следовательно, в 2014 г. Комиссия и Суд будут отслеживать имплементацию положений Договора в национальные законодательные системы. Комиссия и Совет предполагают в течение пяти лет предпринять необходимые шаги для инкорпорирования положений договора в право Европейского союза [Fiscal compact enters into force, 2012].
Формат и содержание Договора о стабильности, координации и управлении позволяет сделать несколько выводов. Во-первых, его вступление в силу еще больше увеличивает различия в правах и обязанностях государств – членов ЕС, подписавших и не подписавших, ратифицировавших и проведших имплементацию положений. Во-вторых, договор усиливает позиции Еврогруппы как полноценного института ЕС. По Лиссабонскому договору встречи министров стран зоны евро носили неформальный характер и собирались по необходимости [Consolidated Version… 2010, prtl. 14]. Если положения договора будут инкорпорированы в право ЕС, как то предполагают Комиссия и Совет, то статус Еврогруппы заметно повысится, ее решения приобретут еще большее значение, и, как следствие, влияние стран, не входящих в зону евро, будет снижено, в том числе и на процесс формирования общей экономической политики ЕС. В-третьих, желание включить положения договора в институциональные рамки ЕС отвечает сложившейся практике, когда значимый проект принимается на межправительственном уровне и начинает функционировать, давая возможность участникам скорректировать его недостатки, а не участвующим государствам оценить его привлекательность. Если противники проекта все же не выражают готовность присоединиться к нему, то при инкорпорировании законодательства в право ЕС им, как правило, предоставляются исключения. В данном случае можно с высокой долей вероятности говорить о том, что в случае включения положений договора в законодательную базу Евросоюза Великобритания захочет получить исключения из новых правил.
Особое значение
в постлиссабонский период приобретает применение продвинутого сотрудничества (enhanced cooperation), которое предполагает неравномерное продвижение вперед интеграционного процесса, когда ограниченной группе государств-членов можно развивать какое-либо направление сотрудничества без участия остальных стран ЕС. За счет применения продвинутого сотрудничества, с одной стороны, может быть сохранена динамика развития интеграционного процесса в случае, когда общего решения по предлагаемому проекту не представляется найти возможным, а с другой стороны, из-за различного вовлечения государств-членов в интеграционные проекты правовая и политическая структуры станут более сложными и фрагментированными.Положения о продвинутом сотрудничестве появились в Амстердамском договоре как реакция на предстоящее расширение ЕС [Weatherill, 1999, p. 21] и потенциальные сложности в одновременном достижении поставленных целей всеми государствами-членами.
В Лиссабонском договоре обозначена основная задача продвинутого сотрудничества – «служить продвижению целей Союза и усиливать процесс интеграции» – и заданы рамки его применения. Продвинутое сотрудничество может использоваться только в качестве последнего средства, когда цели Союза не могут быть достигнуты всеми государствами ЕС. Оно не может применяться в областях исключительной компетенции Союза, должно быть открыто для всех государств-членов, минимальное число участников данных проектов определено в девять государств и не зависит от численности Союза в целом. В обсуждении мероприятий в рамках действующего продвинутого сотрудничества могут принимать участие все государства – члены ЕС, но в принятии решений – только его участники. Решения, принимаемые в рамках продвинутого сотрудничества, не являются частью acquis communautaire, поэтому не обязательны для выполнения странами – кандидатами на вступление в ЕС [Consolidated version … 2010, art. 20]. В Договоре о функционировании ЕС (ДФЕС) прописаны дополнительные условия применения продвинутого сотрудничества и две процедуры его запуска – для ОВПБ и для всех остальных областей, за исключением тех, которые относятся к исключительной компетенции Союза, и роль институтов ЕС в его реализации. Следует отметить, что если Совет участвует в принятии законодательства в рамках продвинутого сотрудничества в ограниченном составе, то Комиссия и Парламент работают как обычно. Согласно положениям договора, продвинутое сотрудничество не должно подрывать функционирование Единого внутреннего рынка, экономическое и социальное сплочение в ЕС, создавать барьеры в торговле и нарушать правила конкуренции внутри Союза [Consolidated version… 2010, arts. 326–334]. Данные ограничения в теории сильно сужают возможности использования продвинутого сотрудничества, однако практика применения часто зависит от конкретных условий и решений.
В рамках Общей внешней политики и политики безопасности продвинутое сотрудничество было введено позже, чем в других областях. Однако по Лиссабонскому договору ОВПБ / ЕПБО имеет наименьшие ограничения для создания таких продвинутых проектов. При запуске продвинутого сотрудничества в данной сфере применяется особая процедура, в которой главная роль отводится Совету, а участие Комиссии и Парламента минимально [Consolidated Version… 2010, art. 329.2]. В области безопасности и обороны появился аналог продвинутого сотрудничества – постоянное структурированное сотрудничество, учредить которое значительно проще [Consolidated Version… 2010, arts. 42.6, 46].
В Лиссабонском договоре добавлены также новые правила, ускоряющие применения продвинутого сотрудничества в случае наложения вето на предложения, относящиеся к взаимодействию по уголовным вопросам, полицейскому сотрудничеству и к учреждению поста Европейского прокурора через применение механизма «экстренного торможения» [Consolidated version, 2010, arts. 82.3, 83.3, 86.1, 87.3].
Более десяти лет после вступления в силу Амстердамского договора продвинутое сотрудничество в ЕС не применялось. Первый проект продвинутого сотрудничества был реализован в сфере внутренних дел и юстиции. В 2008 г. министры внутренних дел государств – членов ЕС не смогли согласовать позиции в отношении регламента о минимальных стандартах процедуры разводов супругов из разных стран ЕС. Предложения Комиссии, требующие единогласия в Совете, были заблокированы Швецией. Тогда восемь государств – членов ЕС – Люксембург, Австрия, Испания, Италия, Греция, Словения, Венгрия и Румыния – подали запрос в Комиссию на предмет учреждения продвинутого сотрудничества по проекту несостоявшегося регламента. Позже к этим странам присоединились Франция и Болгария, а Греция вышла из проекта. После почти двухлетнего ожидания, вступления в силу Лиссабонского договора в декабре 2009 г. и смены состава Комиссии в начале 2010 г. запрос был наконец отправлен на голосование в Совет. В этот период к проекту присоединились еще пять государств – Германия, Бельгия, Латвия, Мальта и Португалия. В июне 2010 г. Парламент дал свое согласие, а в июле Совет согласовал его авторизацию. Таким образом, было учреждено продвинутое сотрудничество, которое разрешает гражданам ЕС, состоящим в межнациональном браке, выбрать, какой из национальных законов применять при разводе [Council regulation, 2010]. Первоначально в проекте участвовали 14 государств-членов, но летом 2012 г. к нему присоединилась Литва, увеличив число участников до 15.
Очевидно, что реализация данного продвинутого проекта, тем более в такой узкой, но важной для граждан ЕС сфере, как межнациональные разводы, не приведет к немедленной фрагментации правового пространства ЕС [Peers, 2010, p. 355]. Этот проект не несет политического подтекста, а представляет собой решение технической проблемы, которая возникла из-за невозможности совместить морально-этические принципы и сложившиеся в данной области правила у всех государств – членов ЕС. Учрежденное продвинутое сотрудничество о правилах развода интернациональных супружеских пар не наносит видимого ущерба целям и самому процессу интеграции, более того, разрешился один из застарелых споров между государствами-членами. Конечно, участие в проекте лишь половины государств-членов серьезно ограничивает эффективность его применения. С другой стороны, стало очевидно, что прописанный в Договоре механизм запуска продвинутого сотрудничества вполне реализуем при наличии политической воли всех участников процесса. Присоединение Литвы к уже действующему проекту работает на позитивное восприятие продвинутого сотрудничества в целом.