Политическая наука №2 / 2014. Трансформации европейского политического пространства

2. Обеспечено ли единство нормативно-регулятивной среды энергетического рынка ЕС? В какой степени гармонизированы законодательство и практики регулирования в разных странах ЕС? Насколько эффективна нормативно-регулятивная среда с точки зрения достижения ключевой цели политики Евросоюза – обеспечения высокого уровня конкуренции на рынках газа и электроэнергии всех стран ЕС?

3. Достигнуто ли инфраструктурное единство энергетического рынка ЕС, т.е. взаимосвязь национальных рынков энергии и энергетических систем? Способна ли существующая инфраструктура обеспечить уровень трансграничных поставок, достаточный для стимулирования конкуренции между энергетическими компаниями разных стран ЕС и, соответственно, для объединения национальных рынков в единый общеевропейский энергетический рынок?

Система управления энергетическим рынком ЕС

К настоящему времени сформировалась комплексная система управления пространством единого энергетического рынка Евросоюза. Базовые правила функционирования рынка определяются законодательством ЕС. С момента вступления в силу Лиссабонского договора энергетическая политика вошла в сферу совместной компетенции ЕС и государств-членов. Законодательные акты принимаются с соответствии с обычной законодательной процедурой, строящейся на исключительной законодательной инициативе Комиссии и сотрудничестве двух законодательных институтов – Совета министров и Европарламента. Впрочем, следует отметить, что реальное влияние институтов в законодательном процессе существенно отличается от выводов, которые можно сделать из анализа текста законодательной процедуры, – ключевым законодателем остается Совет министров 5 . В сфере энергетики хороший пример дает история принятия ТЭП. Итоговый перечень вариантов разделения функций (см. далее) был принят именно на основе компромисса, разработанного в Совете министров, хотя Еврокомиссия (изначально) и Европарламент (практически до последнего момента) настаивали на обязательном применении разделения собственности.

5

Подробнее о сравнении роли Европарламента и Совета министров в законодательном процессе см.: [Кавешников, 2012, с. 17–19].

В основе законодательства ЕС о едином ЭР лежат директивы 2009/73 (газ) и 2009/72 (электроэнергия). По своей юридической природе директивы ЕС требуют имплементации на национальном уровне, т.е. принятия национального законодательства, детализирующего рамочные положения директив и адаптирующего их к ситуации в каждой отдельной стране Евросоюза. В сфере регулирования ЭР это порождает определенные проблемы, связанные с задержками в принятии национального законодательства и попытками трактовать неясные положения законодательства ЕС в пользу сохранения не вполне конкурентной среды. Еврокомиссия осуществляет контроль за имплементацией директив (см. далее) с целью обеспечить единообразие регулирования ЭР, но ее действия не всегда успешны; даже в лучшем случае процедуры контроля требуют нескольких лет и не гарантируют положительного результата. Лишь один аспект функционирования ЭР ЕС – правила доступа к трансграничным сетям – урегулирован на уровне ЕС документами прямого действия: регламентами 715/2009 (газ) и 714/2009 (электроэнергия).

Практическая деятельность по регулированию ЭР возложена на национальные исполнительные органы – национальные регуляторы. В настоящее время независимость регуляторов основывается на юридической и функциональной автономии (как от бизнеса, так и от национальных правительств), независимом финансировании, специальных гарантиях и правилах деятельности персонала.

Перечислим основные функции регуляторов.

1. Тарифное регулирование. Регулятор утверждает тариф на транспортировку энергии либо методику его определения. Тем самым операторы сетей в идеале должны быть лишены возможности получать монопольную ренту за счет завышения транспортного тарифа.

2. Инвестиционное планирование. Регулятор утверждает обязательные к исполнению 10-летние планы развития сетей. В случае неисполнения операторами сетей указанных планов регулятор вправе применять санкции либо привлечь к реализации инфраструктурных проектов сторонних инвесторов.

3. Контроль за соблюдением права ЕС и имплементирующего национального законодательства. Прежде всего, объектом контроля является деятельность операторов сетей. В рамках расследования нарушений регулятор вправе проводить проверки предприятий и налагать санкции.

4. Разрешение споров. Регулятор разрешает споры о доступе к транспортным и распределительным сетям между третьими лицами и операторами сетей.

Идея создания общеевропейского регулятора получила пока что скромное воплощение в Агентстве по сотрудничеству энергетических регуляторов (АСЭР, Агентство). Взаимодействие национальных регуляторов – необходимое условие для решения вопросов, связанных с трансграничными поставками и развитием трансграничной инфраструктуры, а также для «появления общей культуры регулирования» [Гудков, 2010, с. 59]. Еще в 2000 г. регуляторы на добровольной основе объединились в Совет европейских регуляторов энергетики – ассоциацию без формальных полномочий. В 2003 г. Еврокомиссия учредила консультативный орган – Группу европейских регуляторов электроэнергетики и газа (ERGEG).

С 1990-х годов Комиссия стремилась получить полномочия по текущему регулированию рынков электроэнергии и газа, однако эти инициативы последовательно отвергались рядом стран-членов, озабоченных сохранением контроля над функционированием отрасли. Согласно ТЭП, на основе ERGEG создан принципиально новый орган регулирования рынка – общеевропейское Агентство по сотрудничеству энергетических регуляторов. В своей текущей деятельности Агентство независимо от стран ЕС и от национальных регуляторов. В частности, это обеспечивается тем, что постоянно действующий орган управления – Административный совет – формируется институтами ЕС.

АСЭР обладает широкими консультативными, а также ограниченными надзорными и регулятивными полномочиями. В числе основных консультативных полномочий – оценка сетевых кодексов (положительная оценка необходима для утверждения кодексов Еврокомиссией) и общеевропейских планов развития инфраструктуры, контроль за исполнением вышеуказанных планов национальными регуляторами, мониторинг уровня конкуренции на ЭР. С конца 2011 г. Агентство подключено к борьбе с использованием инсайдерской информации и манипулированием ценами на оптовых биржевых рынках энергии.

В рамках регулятивной деятельности АСЭР по запросам национальных регуляторов разрешает споры и выносит обязательные решения по вопросам трансграничной транспортировки энергии. Еще одно, чрезвычайно важное регулятивное полномочие Агентства – мониторинг инвестиций в трансграничные проекты. Представители Комиссии неоднократно заявляли, что Агентство не будет подменять национальных регуляторов. И действительно, формально 10-летний общеевропейский план развития инфраструктуры имеет рекомендательных характер. Однако национальные регуляторы обязаны принимать обязательные к исполнению национальные инвестиционные планы с учетом общеевропейского. Таким образом, Агентство, контролируя исполнение общеевропейского плана развития инфраструктуры, имеет возможность влиять на значимые в масштабе ЕС аспекты инвестиционного планирования. В свете этого представляются вполне обоснованными предположения, что постепенно Агентство может трансформироваться в полномасштабного общеевропейского энергетического регулятора [Романова, 2007]. По крайней мере, в истории европейской интеграции уже не раз бывало, что, «войдя с черного хода» в какую-то сферу, Еврокомиссия или агентства ЕС постепенно перетягивали на себя значительный объем полномочий. Такие предположения особенно значимы в свете того, что Административный совет Агентства формируется не странами-членами, а институтами ЕС.

Значимую роль в системе управления пространством единого ЭР ЕС играют сетевые объединения бизнеса. В соответствии с ТЭП созданы Европейские сети операторов систем транспортировки газа / электроэнергии (ENTSO-E и ENTSO-G). В рамках указанных объединений сетевые операторы разрабатывают общие стандарты безопасности, коммерческие и технические кодексы, координируют инвестиции в трансграничную инфраструктуру, вырабатывают общие правила транспарентности управления сетями. Важнейшие полномочия этих двух объединений – принятие общеевропейского десятилетнего плана сетевого развития и разработка на основе указаний АСЭР трансграничных сетевых кодексов (последние должны быть утверждены Еврокомиссией).

Особое место в системе управления занимают Флорентийский (электроэнергетика) и Мадридский (газ) форумы регулирования, созданные Еврокомиссией в конце 1990-х годов. В последнее время форумы собираются дважды в год. Конкретный состав участников форумов варьируется, но на них всегда присутствуют представители национальных регуляторов, операторов транспортных сетей, производителей и потребителей энергоресурсов, трейдеров и торговых площадок, политики ЕС и стран-членов. «Данные сети [Мадридский и Флорентийский форумы] являются во многом агрегирующими, так как в ходе их работы вырабатываются решения, выгодные для многих участников рынка и [приемлемые] для национальных правительств… Комиссия как один из ключевых архитекторов сетей стремится с их помощью приобрести легитимный ресурс исполнения политики в тех сферах, где он ограничен» [Громогласова, 2009, с. 42–43].