Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»

Статья 4. Общественный контроль

1. Под общественным контролем в настоящем Федеральном законе понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.

2. Общественный контроль может осуществляться как в формах, предусмотренных настоящим Федеральным законом, так и в иных формах, предусмотренных другими федеральными законами. При этом субъекты общественного контроля могут наделяться иными правами и нести иные обязанности помимо предусмотренных настоящим Федеральным законом.

1. Часть 1 комментируемой ст. 4 дает легальное определение понятия «общественный контроль», являющееся центральным звеном всего законодательства об общественном контроле как на федеральном, так и на региональном и местном уровне.

Хотя законодатель оговаривается, что понятие общественного контроля раскрывается им только применительно к ФЗООК, однако структурообразующий характер данного нормативного правового акта в системе законодательства об общественном контроле обязывает распространить действие указанного определения на всю эту систему.

Анализ определения понятия «общественный контроль» позволяет прежде всего увидеть его логическую структуру, в которой выделяются следующие элементы:

– общественный контроль – это деятельность;

– данную деятельность осуществляют субъекты общественного контроля;

– первой целью данной деятельности является наблюдение;

– объектом наблюдения является деятельность определенных органов и организаций;

– отнесение тех или иных органов и организаций к объектам наблюдения зависит от осуществления ими отдельных публичных полномочий в соответствии с федеральными законами;

– второй целью деятельности субъектов общественного контроля являются общественная проверка, анализ и общественная оценка актов и решений, исходящих от органов и организаций, ставших объектами общественного контроля (о понятии «объект общественного контроля» см. п. 2 комментария к ст. 4 ФЗООК).

То, что общественный контроль представляет собой определенную деятельность, не вызывает сомнений. Однако то, что целью общественного контроля является наблюдение, не выдерживает никакой критики. Достаточно сказать, что подобное представление очевидно противоречит ч. 1 ст. 5 ФЗООК, в которой перечисляются цели общественного контроля: обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов ННКО; обеспечение учета общественного мнения при принятии решений органами и организациями, осуществляющими отдельные публичные полномочия; общественная оценка деятельности органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов ННКО. При всей спорности этого перечисления здесь нет и намека на такую цель, как наблюдение за деятельностью каких-либо органов и организаций.

Примем во внимание и то, что сопоставление изложенной выше логической схемы с положениями гл. 3 «Формы и порядок осуществления общественного контроля» комментируемого Закона делает очевидным то, что функция наблюдения полностью реализуется только в общественном мониторинге, который понимается именно как «осуществляемое субъектом общественного контроля постоянное (систематическое) или временное наблюдение за деятельностью» органов и организаций, ставших объектами контроля (ст. 19 ФЗООК). Что же касается остальных форм общественного контроля, то наблюдение за деятельностью объектов общественного контроля никак не вписывается в формат ни общественного обсуждения, ни общественной экспертизы, ни любой другой формы из числа перечисленных в ст. 18 ФЗООК.

Следовательно, наблюдение является не целью общественного контроля, а лишь одним из методов его осуществления.

Вторая цель общественного контроля, упомянутая в ч. 1 комментируемой ст. 4, – общественная проверка, анализ и общественная оценка актов и решений органов и организаций, ставших объектами общественного контроля. Эта формулировка, очевидно, ближе к целям общественного контроля, как они описаны в ч. 1 ст. 5 ФЗООК. Однако и здесь налицо определенные недостатки.

Во-первых, общественная проверка не может быть закреплена как цель, поскольку в ст. 10 ФЗООК она характеризуется как самостоятельная форма общественного контроля. Очевидно, что форма может быть целью только в сфере художественного творчества, но никак не в законодательстве об общественном контроле. Во-вторых, анализ и оценка являются не чем иным, как методами контрольной деятельности. В-третьих, деятельность органов и организаций, ставших объектами общественного контроля, вовсе не сводится к изданию актов и принятию решений. Именно поэтому в подобных случаях законодатель использует формулировку, касающуюся «решений, действий (бездействия)» органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, и т.п. 80

80

См., например, п. 2 ст. 1 КАС РФ.

Таким образом, мы приходим к выводу, что в логической схеме понятия общественного контроля, закрепленного в ч. 1 комментируемой ст. 4, такой важный компонент, как целеполагание, изложен некорректно. Однако ничто не мешает правоприменителю при истолковании понятия общественного контроля такой компонент, как целеполагание данного вида деятельности, находить не в ч. 1 комментируемой ст. 4, а в ч. 1 ст. 5 ФЗООК (см. комментарий к ст. 5).

2. Следующим элементом логической схемы понятия общественного контроля является объект общественного контроля (объект «наблюдения» и объект «общественной проверки, анализа и общественной оценки актов и решений»). Примечательно, что в тексте ФЗООК нигде не используется термин «объект общественного контроля», поскольку, следуя логической схеме понятия, закрепленного в ч. 1 комментируемой ст. 4, объектом «наблюдения» и т.п. являются «деятельность» и «акты и решения», а не какие-либо органы и организации 81 . Таким образом, субъекты общественного контроля в процессе осуществления своей деятельности вступают в правоотношения с другими субъектами, а именно с определенными органами и организациями, а объектом этих правоотношений выступает деятельность, включая решения и действия (бездействие), этих органов и организаций.

81

Правда, в ч. 2 ст. 16 ФЗООК законодатель объектом общественного контроля ошибочно называет уже не деятельность, а сами органы и организации, чья деятельность в свою очередь является объектом государственного контроля (надзора).

С какими же органами и организациями вступают в правоотношения субъекты общественного контроля в процессе его осуществления? Часть 1 комментируемой ст. 4 называет следующие органы и организации:

– органы государственной власти;

– иные государственные органы;

– органы местного самоуправления;

– государственные и муниципальные организации;

– иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

3. Наибольшую сложность представляет вопрос об отнесении той или иной организации к числу, как сказано в ч. 1 комментируемой ст. 4, «иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия».

Прежде всего попытаемся понять, о каких именно «иных органах» идет речь. Кодекс административного судопроизводства РФ наряду с НКО, наделенными отдельными государственными и иными публичными полномочиями, называет избирательные комиссии, комиссии референдума, а также квалификационные коллегии судей и экзаменационные комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи 82 . Помимо этих органов за пределами понятий «государственные органы» и «органы местного самоуправления» федеральное законодательство называет органы судейского сообщества и третейские суды. Однако следует иметь в виду, что согласно ч. 3 ст. 2 ФЗООК общественный контроль за деятельностью избирательных комиссий и комиссий референдума находится вне пределов действия комментируемого Федерального закона и регулируется законодательством о выборах и референдумах.

82

См., например, п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 22 КАС РФ.