Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»

Как было показано выше, ФЗООК не включает ННКО в число субъектов общественного контроля, наделяя их только отдельными полномочиями и признавая исключительно участниками осуществления общественного контроля. В связи с этим возникает вопрос о различении правовых статусов участников и субъектов общественного контроля. Если участниками общественного контроля, согласно комментируемой ст. 3 ФЗООК, являются граждане, а также общественные объединения и иные ННКО (точнее, объединения граждан, в том числе юридические лица), то субъектами – общественные палаты и общественные советы (ст. 9 ФЗООК). При этом участники общественного контроля в подавляющем большинстве случаев обладают гражданско-правовой правосубъектностью, так как являются либо физическими лицами, либо юридическими лицами. В этом качестве они могут приобретать гражданские права и нести обязанности, быть истцами и ответчиками в суде и т.п.

Напротив, субъекты общественного контроля не являются юридическими лицами, а значит, не могут быть участниками регулируемых гражданским законодательством отношений (п. 1 ст. 2 ГК РФ), не могут приобретать гражданские права и нести обязанности, быть истцами и ответчиками в суде, защищая свои права, в том числе не являющиеся по своему характеру гражданскими.

Даже вне очевидных пределов гражданского законодательства субъекты общественного контроля сталкиваются с невозможностью реализации своих прав, предусмотренных ФЗООК. Так, согласно ч. 1 ст. 17 ФЗООК субъекты общественного контроля «в целях координации своей деятельности, объединения усилий и средств для повышения эффективности общественного контроля вправе создавать ассоциации и союзы субъектов общественного контроля». Однако согласно подп. 3 п. 3 ст. 50 ГК РФ ассоциации и союзы являются одной из организационно-правовых форм НКО. При этом они относятся к корпоративным юридическим лицам (ст. 123.1 ГК РФ), а следовательно, их учредителями могут быть только субъекты гражданских правоотношений, т.е. граждане и юридические лица.

Указанные положения получают конкретизацию в ст. 11 ФЗоНКО, где установлено, что именно «юридические лица и (или) граждане в целях представления и защиты общих, в том числе профессиональных, интересов, для достижения общественно полезных, а также иных не противоречащих федеральным законам и имеющих некоммерческий характер целей вправе создавать объединения в форме ассоциаций (союзов), являющиеся некоммерческими организациями, основанными на членстве».

Кроме того, для «объединения средств», о котором говорится в ч. 1 ст. 17 ФЗООК, необходимо, чтобы эти средства находились у субъектов общественного контроля в собственности или как минимум в распоряжении, а это в свою очередь невозможно ввиду отсутствия у них гражданской правосубъектности (см. комментарий к ст. 17).

Аналогичные трудности возникают при реализации ряда других правомочий, которыми ФЗООК наделяет субъектов общественного контроля. Так, п. 7 ч. 1 ст. 10 распространяет на субъектов общественного контроля право «обращаться в суд в защиту прав неопределенного круга лиц, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций в случаях, предусмотренных федеральными законами». Однако, не обладая гражданской правосубъектностью, общественные палаты и советы не могут реализовать данное правомочие; оно для них является даже не юридической фикцией, а просто законоположением, не имеющим юридического смысла.

Отмеченная правовая неопределенность – с учетом места ФЗООК как структурообразующего акта федерального уровня в законодательстве об общественном контроле – означает искажение права граждан на участие в осуществлении общественного контроля, которое распространяется не только на граждан, но и на их объединения, включая юридических лиц, и тем самым умаление прав, гарантированных ст. 30, 33 и 45 Конституции РФ объединениям граждан, а также прав граждан, являющихся участниками таких объединений.

Подчеркнем, что ч. 2 ст. 9 ФЗООК предусматривает потенциальную возможность расширения круга субъектов общественного контроля за пределы общественных палат и общественных советов: «для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, могут создаваться: 1) общественные наблюдательные комиссии; 2) общественные инспекции; 3) группы общественного контроля; 4) иные организационные структуры общественного контроля».

Из всех поименованных здесь организационных структур общественного контроля проблема правосубъектности решается только в отношении «иных организационных структур» при условии, что они «предусмотрены законодательством Российской Федерации». Данное условие выполнено в ст. 3 ФЗООК в отношении «общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций». Следовательно, объединения граждан, включая юридических лиц, должны признаваться субъектами общественного контроля, если участие в осуществлении общественного контроля предусмотрено их уставными целями (см. комментарий к ст. 9).

6. Часть 7 комментируемой ст. 3 отсылает к специальным федеральным законам в отношении регулирования вопросов осуществления общественного контроля профсоюзами и обществами потребителей.

Такими нормативными правовыми актами являются прежде всего Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» 77 и Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-I «О защите прав потребителей» 78 .

77

Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (ред. от 22 декабря 2014 г.) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148.

78

Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-I «О защите прав потребителей» (ред. от 13 июля 2015 г.) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 140.

Следует отметить, что указанный выше Закон о профсоюзах распространяет общественный (профсоюзный) контроль только на следующие сферы:

– занятость и соблюдение законодательства в области занятости;

– выполнение коллективных договоров;

– использование средств страховых фондов;

– соблюдение законодательства о труде и социальной защите работников;

– состояние охраны труда и окружающей среды;

– приватизация государственного и муниципального имущества. Кроме того, ряд федеральных законов содержат нормы, которые конкретизируют и расширяют контрольные полномочия профсоюзов. Так, согласно ст. 26 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» 79 профсоюзы «осуществляют общественный контроль за соблюдением законных прав и интересов застрахованных».

79

Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (ред. от 29 декабря 2015 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3803.

Что касается общественных объединений потребителей, то Закон не ограничивается общей декларацией о предоставлении им права осуществлять общественный контроль за соблюдением прав потребителей, но также наделяет их следующими конкретными правомочиями:

– участвовать в разработке проектов профильных законов и иных нормативных правовых актов;

– проводить независимую экспертизу качества и безопасности товаров, а также достоверности информации о них;

– направлять в орган государственного надзора и органы местного самоуправления информацию о фактах нарушений прав потребителей, участвовать в проведении экспертиз по фактам нарушений;

– вносить в органы прокуратуры и федеральные органы исполнительной власти материалы о привлечении к ответственности лиц, нарушающих права потребителей;

– обращаться в суды с заявлениями в защиту прав потребителей и законных интересов отдельных потребителей (группы потребителей, неопределенного круга потребителей) и т.п.

Подчеркнем, что наделение профсоюзов и обществ потребителей специальной компетенцией по осуществлению общественного контроля не лишает их возможности участвовать в осуществлении общественного контроля на общих основаниях наравне с другими объединениями граждан.