Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»

3. Часть 2 комментируемой ст. 3 закрепляет принцип добровольности участия гражданина в осуществлении общественного контроля. Он важен прежде всего как гарантия против создания фиктивных организационных структур общественного контроля. Не административное или иное давление, а только гражданская активность должна мотивировать личность к участию в осуществлении общественного контроля. В связи с этим сошлемся на упомянутую выше Декларацию ООН о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы. Согласно этому документу принципиальной важности «каждый человек имеет обязанности перед обществом и в обществе, в котором только и возможно свободное и полное развитие его личности». Вот почему «отдельным лицам, группам, учреждениям и неправительственным организациям надлежит играть важную роль и нести ответственность в деле обеспечения демократии, поощрения прав человека и основных свобод и содействия поощрению и развитию демократических обществ, институтов и процессов». Очевидно, что указанное в полной мере относится и к участию граждан, структур гражданского общества в осуществлении общественного контроля.

Норме, согласно которой «никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в осуществлении общественного контроля, а также препятствовать реализации его права на участие в осуществлении общественного контроля», призвана корреспондировать ст. 27 ФЗООК, устанавливающая ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации об общественном контроле. Однако в данной статье отсутствует упоминание об ответственности как за принуждение гражданина к участию или неучастию в осуществлении общественного контроля, так и за воспрепятствование осуществлению этого субъективного права гражданина.

Лишь в ч. 2 ст. 27 говорится, что «воспрепятствование законной деятельности субъектов общественного контроля» влечет ответственность, установленную законодательством Российской Федерации. Исходя из того, что права субъектов общественного контроля производны от права гражданина на участие в осуществлении общественного контроля, следует признать, что положения ч. 2 ст. 27 должны распространяться и на случаи воспрепятствования законной деятельности граждан и их объединений по осуществлению общественного контроля (см. комментарий к ст. 27).

4. Часть 3 комментируемой ст. 3 регулирует вопросы личного участия граждан в осуществлении общественного контроля. При этом указываются только два правовых статуса, которые может приобрести гражданин, участвуя в осуществлении общественного контроля: статус общественного инспектора и статус общественного эксперта. Статус общественного инспектора как лица, привлекаемого к осуществлению общественной проверки, определен ст. 21 ФЗООК (см. комментарии к ст. 20 и 21). Статус общественного эксперта как лица, привлекаемого к проведению общественной экспертизы, определен ст. 23 ФЗООК (см. комментарии к ст. 22 и 23).

Кроме того, в действующем законодательстве есть многочисленные нормативные правовые акты, в которых устанавливается правовой статус общественных инспекторов в разных сферах общественного контроля. Так, на уровне подзаконных актов существуют институты общественных инспекторов по маломерным судам 71 , по использованию и охране земель 72 и т.д. Однако на уровне федеральных законов, которые упоминаются в ч. 3 комментируемой ст. 3, институт общественных инспекторов пока отсутствует.

71

См.: Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2004 г. № 835 «Об утверждении Положения о Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» // СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 2). Ст. 5499.

72

См.: Постановление Правительства РФ от 26 июня 1999 г. № 694 «О федеральной целевой Программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999– 2002 годы»» // СЗ РФ. 1999. № 27. Ст. 3379.

5. Части 4–6 комментируемой ст. 3 определяют статус «общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций» как участников осуществления общественного контроля.

Часть 4 указывает, что общественные объединения и иные ННКО вправе участвовать в осуществлении общественного контроля в соответствии с ФЗООК и другими федеральными законами. В рамках комментируемого Закона ННКО наделены следующими правами:

1) самостоятельно организовывать общественный мониторинг (п. 5 ст. 3);

2) самостоятельно организовывать общественное обсуждение (п. 5 ст. 3);

3) участвовать в осуществлении общественного контроля в формах общественной проверки, общественной экспертизы, общественных слушаний и иных формах, не противоречащих ФЗООК (п. 5 ст. 3);

4) выдвигать кандидатуры в состав общественных советов (п. 6 ст. 13);

5) выдвигать кандидатуры для включения в состав общественных экспертов (п. 7 ст. 22);

6) на основании результатов общественного контроля:

6.1) направлять в соответствующие органы и организации предложения и рекомендации по совершенствованию их деятельности;

6.2) выдвигать общественную инициативу;

6.3) оспаривать в судебном или административном порядке нормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) органов и организаций, деятельность которых стала предметом общественного контроля (п. 3 ст. 26).

За пределами ФЗООК права ННКО, связанные с их участием в осуществлении общественного контроля, установлены в ряде федеральных законов. Так, ст. 1 ФЗОКМПС определяет предметом регулирования Закона установление правовых основ участия общественных объединений в общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, а ст. 10 наделяет общественные объединения правом выдвигать кандидатуры в состав ОНК. Общественные объединения имеют также право посещать в ознакомительных целях объекты по хранению и уничтожению химического оружия (ст. 21 Федерального закона «Об уничтожении химического оружия») 73 , проводить общественную аккредитацию организаций, осуществляющих образовательную деятельность 74 , осуществлять общественный контроль за деятельностью полиции (ст. 50 ФЗоП), участвовать в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду (ст. 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды» 75 ), и т.п.

73

Федеральный закон от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия» (ред. от 23 мая 2015 г.) // СЗ РФ. 1997. № 18. Ст. 2105.

74

Статья 96 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (ред. от 30 декабря 2015 г.) // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.

75

Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ред. от 29 декабря 2015 г.) // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

Указанным выше федеральным законам корреспондирует ч. 6 комментируемой ст. 3, где указано что ННКО, осуществляющие деятельность в отдельных сферах общественных отношений, могут быть наделены дополнительными полномочиями по осуществлению общественного контроля. Рассматривая данную норму в системном единстве с ч. 2 ст. 2 ФЗООК, следует прийти к выводу, что федеральные законы, призванные регулировать осуществление общественного контроля в специфических сферах государственной деятельности, таких как оборона страны, безопасность государства и т.п., также должны наделять профильные ННКО дополнительными полномочиями;

7) право ННКО участвовать в осуществлении общественного контроля производно от одноименного права граждан. Соответственно, ННКО как объединениям граждан, поскольку они не только способствуют осуществлению и защите прав и свобод граждан, но и в отдельных случаях сами являются формой их реализации, эти права и свободы, в том числе право на участие в осуществлении общественного контроля, должны быть гарантированы. Отказ в признании объединений граждан субъектами права на участие в осуществлении общественного контроля свидетельствовал бы о нарушении вытекающего из ст. 19 (ч. 1) и 55 (ч. 3) Конституции РФ принципа равенства и справедливости.

Как неоднократно указывал КС РФ, федеральный законодатель, осуществляющий в рамках своих дискреционных полномочий регулирование и защиту того или иного права, не освобождается от обязанности соблюдать при определении круга лиц, которым соответствующее право предоставляется, конституционные принципы равенства и справедливости, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, которые помимо прочего требуют для субъектов права при равных условиях равного положения и допускают возможность различий, только если они объективно оправданы, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им 76 .

76

См.: Постановление КС РФ от 24 мая 2001 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» в связи с жалобами граждан А.С. Стах и Г.И. Хваловой» // СЗ РФ. 2001. № 22. Ст. 2276. См. также постановления КС РФ от 3 июня 2004 г. № 11-П, от 5 апреля 2007 г. № 5-П, от 10 ноября 2009 г. № 17-П, от 3 февраля 2010 г. № 3-П, от 20 декабря 2010 г. № 21-П, от 23 апреля 2012 г. № 10-П.