Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»

3. Граждане участвуют в осуществлении общественного контроля в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

4. Общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации вправе участвовать в осуществлении общественного контроля в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

5. Общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации могут являться организаторами таких форм общественного контроля, как общественный мониторинг, общественное обсуждение, а также принимать участие в осуществлении общественного контроля в других формах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

6. В случаях, предусмотренных федеральными законами, общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в отдельных сферах общественных отношений, могут быть наделены указанными федеральными законами дополнительными полномочиями по осуществлению общественного контроля.

7. Особенности осуществления общественного контроля профессиональными союзами и общественными объединениями потребителей могут устанавливаться соответствующими федеральными законами.

1. Комментируемая ст. 3 содержит основополагающие нормы, которые призваны связать институт общественного контроля с основными правами человека и гражданина, а через них – с Конституцией РФ. Речь идет прежде всего о праве граждан «участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей», которое закреплено в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ. Хотя в данной статье текстуально не упомянуто право граждан на участие в осуществлении общественного контроля, однако оно составляет столь же важный компонент их участия в управлении делами государства, как упомянутые в той же статье участие в референдуме и выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участие в отправлении правосудия, работа на государственной и муниципальной службе.

Право на участие в осуществлении общественного контроля по своему содержанию и значимости стоит рядом с такими конституционными правами, как право «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ) и право «обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления» (ст. 33 Конституции РФ). Однако даже в своей совокупности оно не сводится к праву на информацию и праву на подачу обращений, хотя включает правомочия субъектов правоотношений, связанные как с получением информации о деятельности организаций, ставшей объектом общественного контроля, так и с направлением в адрес этих организаций рекомендаций и предложений.

Органическую связь между указанными конституционными правами и правом граждан на участие в осуществлении общественного контроля можно проследить, анализируя правовые позиции КС РФ, в частности позицию по вопросу о субъектах права на подачу обращений 68 .

По мнению КС РФ, «обусловленная правом гражданина участвовать в предоставленных законом пределах в принятии и реализации решений, затрагивающих его интересы, и контроле за их исполнением возможность вступать в диалог с субъектами, осуществляющими функции публичной власти, в целях отстаивания как индивидуального (частного), так и публичного интереса, связанного с поддержанием и обеспечением законности и конституционного правопорядка, является неотъемлемой характеристикой нормативного содержания конституционных основ взаимоотношений личности с обществом и государством и элементом конституционных гарантий защиты прав личности всеми не противоречащими закону средствами. Кроме того, она представляет собой одно из необходимых и важных правомочий комплексного права на участие в управлении делами государства и местном самоуправлении (статья 32, часть 1; статья 130, часть 1, Конституции РФ) в демократическом обществе, что вытекает из положений Конституции РФ, согласно которым носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 3, части 1 и 2)».

68

Постановление КС РФ «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области».

В свою очередь право направлять индивидуальные и коллективные обращения в совокупности с другими элементами правового статуса личности, куда ФЗООК включает и право на участие в осуществлении общественного контроля, «позволяет гражданам выразить свое отношение к деятельности публичной власти, свои потребности (как личные, так и публичные) в эффективной организации государственной и общественной жизни, выступает средством осуществления и охраны прав и свобод граждан и одновременно – через выявление конкретных проблем и возможных путей их решения – способом оптимизации деятельности органов публичной власти».

Законодатель в ч. 1 комментируемой ст. 3 исходя из того, что Конституция РФ признает высшей ценностью человека, его права и свободы, фактически дает расширительное толкование ч. 1 ст. 32 Конституции РФ, интегрируя право на участие в осуществлении общественного контроля в более широкое, комплексное право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Такой подход полностью согласуется с Декларацией ООН о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы 1998 г. 69 В ст. 8 Декларации закреплено, что право человека на участие в управлении своей страной и ведении государственных дел включает, в частности, право индивидуально и совместно с другими «представлять в правительственные органы и учреждения, а также в организации, занимающиеся ведением государственных дел, критические замечания и предложения относительно улучшения их деятельности и привлекать внимание к любому аспекту их работы, который может затруднять или сдерживать поощрение, защиту и осуществление прав человека и основных свобод».

69

Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (принята в г. Нью-Йорке 9 декабря 1998 г. Резолюцией 53/144 на 85-м пленарном заседании 53-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН).

2. Согласно ч. 1 комментируемой ст. 3 право на участие в осуществлении общественного контроля может реализовываться гражданином «как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций».

Личное, непосредственное участие гражданина в осуществлении общественного контроля может выражаться в том, что он является общественным инспектором (см. комментарий к ст. 21) или общественным экспертом (см. комментарий к ст. 23), участником мониторинга, обсуждения, иной формы общественного контроля. Отсюда следует, что гражданин – полноправный участник общественного контроля и субъект возникающих в данной сфере правоотношений. Более того, поскольку право на участие в осуществлении общественного контроля производно от права граждан на участие в управлении делами государства, постольку именно гражданин играет по сути главную роль в институте общественного контроля.

Помимо личного участия возможно также коллективное или опосредованное участие гражданина в осуществлении общественного контроля. Поскольку признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства (ст. 2 Конституции РФ), постольку реализация этих прав и свобод обусловливает необходимость взаимодействия гражданина с органами публичной власти. При этом конституционно-правовой статус личности предполагает, что граждане могут осуществлять гарантированные им права и свободы как индивидуально, так и коллективно, т.е. совместно с другими лицами. Исходя из этого закон закрепляет право граждан участвовать в осуществлении общественного контроля коллективно, через вовлечение в деятельность «общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций». Следовательно, право общественных объединений и иных ННКО на участие в осуществлении общественного контроля является производным от субъективного права гражданина, точно так же права всех иных участников и субъектов общественного контроля производны от субъективного права гражданина.

Отметим попутно, что использованный в ч. 1 комментируемой ст. 3 и далее неоднократно примененный в тексте ФЗООК термин «общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации» является юридически дефектным, поскольку, во-первых, общественные объединения, не обладающие правами юридического лица, не являются, строго говоря, некоммерческими организациями в гражданско-правовом смысле, а во-вторых, действующее законодательство о некоммерческих организациях не знает такой категории, как «негосударственные некоммерческие организации».

Преодолеть эти недостатки можно, опираясь на правовые позиции КС РФ, в которых организационной формой коллективной реализации прав граждан признаются «объединения граждан». Термин «объединения граждан» в данном случае наиболее адекватно отражает правовую реальность. Однако ввиду отсутствия этого термина в ФЗООК мы будем для удобства изложения использовать аббревиатуру ННКО как аналог термина «общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации».

В подтверждение изложенных выше соображений относительно роли ННКО в общественном контроле сошлемся на правовую позицию КС РФ, согласно которой объединения граждан создаются для совместной реализации конституционных прав, таких как право на свободный поиск, получение, передачу, производство, распространение информации любым законным способом, право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, и т.п. Названные права по своей природе могут принадлежать как гражданам (физическим лицам), так и их объединениям (в том числе юридическим лицам), которые вправе реализовывать их даже в отсутствие прямого указания в действующем законодательстве на наличие такого права у объединения граждан. Отсутствие указания в действующем законодательстве «не может парализовать само это право, гарантированное Конституцией РФ» 70 .

70

Определение КС РФ от 22 апреля 2004 г. № 213-О «По жалобе общественного благотворительного учреждения «Институт общественных проблем «Единая Европа»» на нарушение конституционных прав и свобод статьями 255 и 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и статьями 2 и 5 Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»» // Вестник КC РФ. 2004. № 6.