Российская империя в сравнительной перспективе

Размер участия Царства Польского в военных расходах империи, несмотря на все многочисленные попытки увеличить (со стороны военной и финансовой администрации империи) или уменьшить его (со стороны наместника), оставался неизменным в течение почти тридцати лет. Тем не менее, вопрос о распределении общегосударственных расходов между центром и регионом был одним из поводов перманентного конфликта между Министерством финансов в лице Е.Ф. Канкрина и польским наместником И.Ф. Паскевичем. Первый считал, что Россия неоправданно несет финансовое бремя содержания окраины, не проявившей лояльности по отношению к своей благодетельной метрополии. Паскевич же полагал, что участие Польши в общегосударственных расходах отнюдь не исчерпывалось отчислениями в бюджет: Польша вынуждена была заключать внешние займы для строительства крепостей и других стратегических объектов, необходимых империи, а не Царству¹⁴.

Объединения польского и российского бюджетов в 1866 году, рассматривавшееся как политический шаг, принесло все же немалые деньги в имперское казначейство. По сравнению с другими окраинами – Сибирью, Закавказьем и Туркестаном, составляющими в совокупности только одну двадцатую часть доходов, Польша выглядела весьма «выгодной» с экономической точки зрения. Но, несмотря на то, что Польша приносила прибыль казне (за 1868–1890 годы в среднем доходы ежегодно превышали расходы на 6 миллионов руб.), обращала на себя внимание значительность государственных расходов в польских губерниях (6,613 % суммы общеимперских расходов). По расчету средней суммы государственных расходов на одного жителя польские губернии находились на третьем месте после столиц и Закавказья.

В конце 1890-х годов весьма расхожим стало мнение о том, что именно Польша виновна в «оскудении центра» – хозяйственном кризисе центральных губерний. К такому выводу, например, пришло и правительственное Особое совещание для исследования экономического положения центрально-черноземных губерний 1899–1901 годов¹⁵.

Вопрос об убыточности или доходности окраин, на первый взгляд не требующий никаких дополнительных изысканий за исключением данных о полученных и отпущенных на местные нужды средствах Государственного казначейства, как оказалось, не имел однозначного ответа не только для Польши и Закавказья, но и для других регионов. Так, Туркестан – один из самых убыточных районов империи (согласно данным бюджета), по мнению местных властей, не только не приносил дефицита, но даже являлся весьма прибыльным для имперского бюджета. Дискуссия между местной администрацией генерал-губернаторства с Министерством финансов об убыточности или доходности края заключалась, собственно, в том, считать ли военные издержки, составлявшие от 2/3 до 3/4 расходов в Туркестане, местными или же сугубо имперскими расходами. В 1899 году по распоряжению генерал-губернатора была опубликована брошюра А. Стеткевича под названием «Убыточен ли Туркестан для России». Ее автор доказывал, что 132 миллиона дефицита, накопившиеся за период с 1869 по 1896 год, совершенно несправедливо рассматриваются как ущерб, приносимый империи. Напротив, за вычетом 174 миллионов военных расходов, оказывалось, что Туркестан принес России 42 млн руб. дохода, и эта сумма могла бы быть увеличена до 60 млн руб., если бы учитывалась экономия средств на содержание армии в ставших внутренними областях.

Вместе с тем Министерство финансов настойчиво требовало от местной администрации принятия мер для повышения доходов в крае за счет увеличения налогообложения. Стремление заставить Туркестан, доставшийся такой высокой во всех отношениях ценой, нести общие финансовые тяготы вполне объяснялось тем, что представление о богатейшем природном и экономическом потенциале края никак не соответствовало скудным доходам, получаемым Государственным казначейством. Таким образом, «драгоценная жемчужина в короне российского императора», каковой являлся Туркестан по мнению министра финансов И.А. Вышнеградского¹⁶, долгое время представляла собой, как считал министр внутренних дел Д.А. Толстой, «редкий в истории пример колонии, живущей за счет метрополии»¹⁷.

Участие в общеимперских расходах являлось одной из наиболее болезненных проблем во взаимоотношениях российского правительства и Финляндии. Пользуясь автономным статусом, Финляндия не участвовала в расходах имперского бюджета. Стремление заставить казну княжества платить за содержание российской армии и администрации стало причиной глубокого политического конфликта между сеймом и имперским правительством. Пик развития конфликтной ситуации относится к осени 1909 года, когда отказ сейма согласиться с навязываемыми ему правилами ассигнования средств в пользу государственного казначейства привел к роспуску представительства. Сейм стремился гарантировать свое право распоряжаться средствами финляндского бюджета в интересах края. Отказ от выплаты военного пособия был обусловлен не только демонстрацией протеста против незаконного лишения княжества национальной армии, но и нежеланием нести на себе бремя военных расходов России. В принципе, сторонники финляндской автономии не отрицали необходимости участия в общегосударственных расходах, но не могли согласиться с уравнительным принципом их распределения между центром и регионом, так как, по их мнению, окраина не была заинтересована в активной имперской политике.

Проблема убыточности окраин заставляла и правительство, и общество задумываться о финансовой целесообразности расширения империи. Причины убыточности окраин защитники центра видели в неравномерном распределении налогового бремени. Казалось бы, решение проблемы могло состоять в унификации налогообложения во всех областях. Однако в государстве, включавшем территории с чрезвычайно разнящимися хозяйственными укладами, социальной структурой, земельными отношениями и традициями финансового управления, введение единства налогообложения было почти невыполнимой задачей.

4 Политика налогообложения на окраинах

Статьи Свода законов, касающиеся налогообложения, как нельзя лучше свидетельствуют о разнообразии экономического быта и социального устройства многонациональной империи. Помимо подушной и оброчной податей, распространенных в большей части центральных губерний, Свод законов 1832 года выделяет особые системы обложения жителей Бессарабской области¹⁸, Закавказского края, оседлых и кочевых инородцев Архангельской и Пермской областей. Кочевое инородческое население Сибири платило ясак звериными шкурами или деньгами, а киргизы Оренбургского ведомства – кибиточную подать. Особые нормы налогообложения были предусмотрены не только для отдельных территорий, но и для национальных и социальных групп населения, проживающих в российских (внутренних) губерниях. Налоговая система Царства Польского, ввиду автономии края, до середины 1860-х годов вообще не регламентировалась российским законодательством, так же как и налоги и подати Великого княжества Финляндского. Косвенное налогообложение отличалось большим единством: действовавшие уставы о пошлинах распространялись на все территории империи. Разумеется, значительным разнообразием обладало местное налогообложение: его организация зависела от устройства администрации на местах, местных потребностей, существовавших повинностей.

Как правило, в первые годы после завоевания или присоединения новых территорий их население освобождалось от налогов или же продолжало платить дани и подати как прежде, при предыдущих правителях. Сохранение прежних правил податного обложения было обусловлено не только весьма ограниченными финансовыми возможностями населения и малой суммой поступающих доходов. Этот подход отчасти диктовало желание «не потрясти доверенности народной».

В пользу сохранения старой системы налогообложения было еще одно объяснение: практическая сложность приведения разнообразных видов податей и налогов к нескольким, наиболее близким к российскому варианту финансовым повинностям. Так, только в Восточной Грузии по присоединении ее к России существовало семнадцать видов прямых податей¹⁹. Отказавшись от радикальных перемен в налоговой системе края, правительство предпочло унифицировать существующие подати, объединив их в подымный налог.

Требования налоговых реформ на окраинах особенно участились после отмены подушной подати в России в 1882 году и введения поземельного налогообложения. Существование подымных податей уже не имело более оснований в российском законодательстве. Однако, введение поземельной и государственной оброчной податей взамен подымной на большей части территории Закавказья последовало лишь в 1901 году, вслед за осуществлением аналогичной податной реформы в Сибири в 1898 году. Требования отменить подымную подать в Царстве Польском неоднократно выдвигались польским коло и обсуждались в Государственной думе, но добиться реформы налогообложения в Польше депутатам так и не удалось.

Особая система налогообложения была сохранена и в Средней Азии. Проблема приспособления финансовых нужд новой администрации к существующим социальным нормам, традициям землепользования и хозяйственной организации была окончательно решена только к началу 1900-х годов, когда в крае завершилась земельная реформа.

Итак, к началу XX века налоговая система империи отличалась не меньшим разнообразием, чем в начале XIX. Основным прямым налогом являлся государственный поземельный налог, введенный в 1875 году. Губернии Европейской России были поделены на и групп в зависимости от «производительных сил» – таким образом определялась доля каждой губернии в государственном бюджете. В губерниях устанавливался оклад налога (на десятину земли) а зависимости от разряда земли (по доходности). Размер приходящегося на губернии государственного поземельного налога пересматривался с 1875 по 1913 год дважды: в 1884 и 1887 годах. Внутри губернии сумма налога разделялась между уездами. Уездное земское собрание распределяло возложенную на уезд долю между «владениями». Конечная сумма индивидуального крестьянского налогообложения определялась по разверстке внутри общин. Подобная система налогообложения «сверху» – от губерний к плательщику – исходила из государственной потребности, а не из платежеспособности личности.

Идеальное видение империи как целого подразумевало, помимо бюджетного и налогового единства, единство денежного обращения, то есть распространение на всей территории империи российского рубля. Однако включение окраин в денежную систему империи зачастую растягивалось на десятилетия. Вытеснению денежных единиц прежних государств, в состав которых входили вновь приобретенные земли, препятствовали имевшиеся порой глубокие различия в основах организации денежных систем, привычка населения к старым деньгам, нехватка российской монеты, военные действия на приграничных территориях и множество других обстоятельств.