Земельное право. Общая часть

Важным этапом в развитии земельной реформы явилась Конституция РФ 1993 г. Она закрепила право частной собственности на землю, отменила все имевшиеся в прежней Конституции ограничения по распоряжению земельными участками со стороны собственника. С принятием Конституции был отменен десятилетний мораторий на продажу земельных участков и предусмотрена возможность передачи земель в частную собственность.

Принципиальное значение для утверждения права собственности на землю связано с принятием Гражданского кодекса РФ. Введение этим документом основных понятий и категорий, распространяющихся и на отношения собственности на землю, устранили много пробелов в этой области. В то же время обострилась другая проблема, связанная с соотношением земельного и гражданского права [31] .

31

Земельное право: Учебник / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: Проспект. С. 25.

Правовую основу приватизации земельных участков, на которых расположены объекты предприятия несельскохозяйственного профиля, составили Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий после 1 июля 1994 г. [32] Данным нормативным актом регламентировался порядок приватизации земельных участков, на которых находились приватизированные предприятия. Предусматривалось исключительное право собственника приватизированного предприятия приобрести в аренду или в собственность земельный участок, на котором он находится (п. 4.6).

32

СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1478.

25 октября 2001 г. принят Земельный кодекс РФ, являющийся главным регулятором земельных отношений на современном этапе. В Земельном кодексе РФ впервые предусмотрены основные принципы земельного законодательства, отражающие особенности современного этапа земельных преобразований, система вещных прав на земельные участки, установлен приоритет земельного законодательства над иными отраслями законодательства в части регулирования земельных отношений.

Глава 3 Источники земельного права

3.1. Понятие и классификация источников земельного права

С формально-юридической точки зрения источником земельного права признается любое официальное выражение норм земельного права. В данном значении понятие «источник земельного права» тождественен понятию «форма права». При этом следует согласиться с мнением ученых, которые рассматривают категорию «источник права» в более широком значении, включая в это понятие наряду с формой права [33] также материальные (объективные потребности, экономические условия) и идеологические (доктрины, учения, государственная политика) предпосылки формирования системы источников отрасли права [34] . Объективные и субъективные предпосылки формирования права отражают его сущностные особенности. Следовательно, систему источников земельного права необходимо рассматривать в контексте их юридико-формального выражения и сущностных [35] характеристик.

33

Венгеров А. Б. Теория государства и права. М., 1998. С. 402.

34

Ершов В. В. Тенденции развития права и неправа // Рос. правосудие. 2011. № 7. С. 5—15; Ершов В. В. Юридическая природа принципов российского права с позиций легистского и интегративного правопонимания // Рос. правосудие. 2010. № 1. С. 12–22.

35

Ершов В. В. Тенденции развития права и неправа. С. 5—15.

Современное земельное право является результатом формирования нового земельного строя, основным приоритетом которого является развитие рыночных земельных отношений. В этой связи у земельного права наряду с функцией обеспечения публичных интересов в сохранении земель как публичного блага появилась новая функция – регулирование земельно-имущественных отношений, что породило вопросы определения юридических принципов взаимодействия гражданского и земельного законодательства, юридической квалификации различных видов источников земельного права с точки зрения их отраслевой принадлежности. Отраслевая идентификация источников земельного права основана на разграничении предметов регулирования различных отраслей законодательства. По этому критерию выделяют общие и специальные источники земельного права.

Общими признаются нормативные правовые акты, в которых земельные отношения не являются основным предметом правового регулирования. К числу основных общих источников относятся Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Кодекс об административных правонарушениях РФ 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ, Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 г. № 63-Ф3.

Как отмечает А. Ф. Черданцев, специальные нормы ограничивают объем, сферу регулирования общих норм, делают изъятие из них [36] . По его мнению, существование специальных норм вытекает из необходимости дифференцированного правового регулирования, а также конкретизации наиболее общих положений закона в специальных нормативных актах [37] . Коллизия общих и специальных норм порождает противоречивые подходы в судебной практике при разрешении юридических споров. Примером в системе источников земельного права могут служить нормы, регулирующие гражданский оборот земель. Вопрос о границах действия гражданского законодательства в данной сфере является спорным.

36

Черданцев А. Ф. Толкование права и закона. М., 2003. С. 43, 172.

37

Там же. С. 173.

Общим правилом преодоления конкуренции общих и специальных правовых норм является признание приоритета специальных норм. Однако в правовой науке и в судебной практике спорным является вопрос о правильной квалификации правовой нормы в качестве общей или специальной. Так, неоднозначно определяется правовая природа норм, регулирующих арендные отношения в сфере землепользования. Некоторые ученые полагают, что данные отношения не являются гражданско-правовыми, а следовательно, их регулирование должно осуществляться земельным законодательством. В то же время некоторые нормы Земельного кодекса РФ прямо отсылают к гражданскому законодательству, например, в части регулирования вопросов возникновения и прекращения прав на земельные участки. Неопределенность статуса источника права приводит к нарушению в правоприменительной практике одного из основных принципов судопроизводства – единообразия толкования и применения норм права.

Основным критерием выделения специальных источников права является признание специального характера общественных отношений в структуре отрасли права и допущение кодифицированным актом специального регулирования данных отношений. Такое допущение специализации норм закреплено в и. 3 ст. 129 ГК РФ, в соответствии с которой земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах, и п. 3 ст. 209 ГК РФ, согласно которой владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Таким образом, о приоритете специальной нормы по отношению к общей можно говорить только применительно к отношениям, специализация которых предусмотрена общим законодательством, а следовательно, специальными могут признаваться нормы только внутри отрасли права и отрасли законодательства. Гражданским кодексом предусмотрена специализация в структуре гражданского права норм, регулирующих содержание прав на земельные участки и оборот земельных участков. Регулирование земельно-имущественных отношений в рамках названных отношений осуществляется нормами земельного права, обладающими приоритетом по отношению к общим нормам гражданского права.

К специальным источникам относятся Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ, Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ, Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую», Федеральный закон от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», Федеральный закон от 03.07.2016 г. № 237-Ф3 «О государственной кадастровой оценке» [38] , Федеральный закон от 18.06.2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве», Федеральный закон от 10.01.1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель», Федеральный закон от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

38

Официальный интернет-портал правовой информации03.07.2016.