Ельцин

Однако в то же время нельзя было не признать, что Ельцин в основном получил то, на что рассчитывал. Из министров правительства Госдума должна была утверждать только премьера. Как глава государства, президент становился гарантом конституционного порядка, задавал «основные направления» внутренней и внешней политики и получал право при определенных условиях распускать Думу [1032] . Преодолеть президентское вето можно было только двумя третями голосов в обеих палатах парламента, а президент имел право накладывать вето, не объясняя причин [1033] . Ключевой для Ельцина была статья 90 об обязательности исполнения указов и распоряжений президента. Из окончательного варианта он вычеркнул слова о том, что указы и распоряжения президента могут быть только «во исполнение полномочий, возложенных на него Конституцией Российской Федерации и федеральными законами» [1034] . Принятие конституции эхом отразилось в государственных символах и регалиях: Кремлевский полк и Кремлевский оркестр, существовавшие с 1930-х годов и организованные по распоряжению Сталина, были переименованы в Президентские; были созданы президентские знак и штандарт; Ельцин получил две президентские яхты; для Кремля был заказан новый фарфор (советский герб на нем был заменен изображением двуглавого орла), а Владимир Шевченко, руководитель службы протокола и один из немногих сотрудников, кто сохранил свои должности еще со времен Горбачева, разработал высокопарный государственный протокол [1035] .

1032

В этом отношении Ельцин «строил президентство как правитель тех, кто правит, а не как тот, кто сам ответственен за управление». Цит. по: Sokolowski A. Bankrupt Government: Intra-Executive Relations and the Politics of Budgetary Irresponsibility in El’tsin’s Russia // Europe-Asia Studies. № 53 (June 2001). Р. 543.

1033

Несколько судебных решений указывали, что он должен объяснять свое вето, но Ельцин подчинился им избирательно, и систематический список наложенных вето не был опубликован. С 1994 по 1998 год он подписал 752 закона и наложил вето на 216. См.: Chandler A. Presidential Veto Power in Post-Communist Russia, 1994–1998 // Canadian Journal of Political Science. № 34 (September 2001). Р. 487–516.

1034

Конституционное совещание. Т. 20. С. 40. Здесь можно видеть ельцинские поправки, сделанные его почерком. Это были самые важные из 14 поправок, внесенных Ельциным в полученный им 7 ноября проект. В окончательном тексте статьи 90 говорилось, что его указы «не должны противоречить» конституции и законам.

1035

Поскольку советские лидеры были в первую очередь руководителями партии, протокол был простым, и всей подготовкой занималось Министерство иностранных дел. Горбачев создал протокольную службу при президенте в 1990 году. Ельцин в 1992 году принял на работу тактичного и компетентного Шевченко и значительно повысил статус службы. См.: Шевченко В. Н. и др. Протокол Российской Федерации. М.: ВАГРИУС, 2000.

Парламентские выборы 1993 года не соответствовали надеждам президента, если бы даже не отклонили его с взятого им курса. 18 октября военное положение в столице и большинство ограничений на политическую деятельность были отменены. Хотя для трех экстремистских партий и 21 человека запрет сохранялся, зюгановская КПРФ была восстановлена и зарегистрирована. Половина мест в Госдуме распределялась по национальным спискам, а половина — по территориальным округам. Ельцин с уверенностью заявил, что возможность выбора избирателям представляется беспрецедентная, и у него были на то основания. «Спектр политических позиций участников [избирательной кампании] необычайно широк, — сказал он Совету министров 2 ноября. — Такого не было, пожалуй, со времен выборов в Учредительное собрание в 1917 году», пока этот демократический институт не был разогнан Лениным и большевиками [1036] . Все предсказывали победу движения «Выбор России», проельцинской организации, возглавляемой Егором Гайдаром; в нее входили также Анатолий Чубайс и Сергей Филатов, сменивший Юрия Петрова на посту руководителя Администрации Президента. По прогнозам, эта партия должна была набрать 50 % или даже 65 % голосов избирателей. Однако «партия власти», как ее называли, никогда не получала четких подтверждений поддержки Ельцина и не препятствовала другим политикам-реформаторам, в том числе и членам кабинета министров, включиться в борьбу под другими знаменами. Премьер-министр Черномырдин предупредил своих министров, что избирательную кампанию можно вести только «вне рабочих часов» [1037] . 12 декабря «Выбор России» неожиданно занял второе место, получив всего 16 % голосов по партийным спискам и 65 мест в Думе из 450. Многие из тех, кто положительно относился к реформам, проголосовали за более мелкие партии, возглавляемые Григорием Явлинским, Сергеем Шахраем и Анатолием Собчаком. Голосование по спискам выиграла партия, обманчиво названная либерально-демократической; возглавлял ее феерический Владимир Жириновский, проповедовавший шовинизм и протест. ЛДПР получила 23 % голосов и 64 депутатских места. Третье место заняла неокоммунистическая КПРФ — 12 % голосов и 41 место в парламенте. В Думу вошли и пять малых партий. Спикером Госдумы первого созыва в январе был избран Иван Рыбкин, представитель Аграрной партии — умеренно левого ответвления КПРФ.

1036

Горшков М., Журавлев В., Доброхотов Л. Ельцин — Хасбулатов. С. 543.

1037

Цит. по: Colton T. J. Introduction // Colton T. J., Hough J. F. Growing Pains. Р. 13. Шесть министров входили в «Выбор России», но пять, в том числе и три вице-премьера, являлись членами других партий и блоков.

Конституция не создала для Ельцина диктаторского «трона из штыков», который, как он сказал в 1991 году, замышляли построить участники ГКЧП. 3 октября 1993 года Генеральным прокурором России был назначен Алексей Казанник, юрист из Сибири, который в 1989 году уступил Ельцину свое место в Верховном Совете СССР; президент обещал ему возможность вести расследования с «максимумом законности» и «максимумом гуманизма» [1038] . Затем Ельцин потребовал от нового прокурора обвинить часть арестованных в убийствах и сопричастности к другим преступлениям, но Казанник отказался, поскольку доказательств умысла на убийство не было и действия обвиняемых можно было квалифицировать только как «организацию массовых беспорядков». Казанник также передал Ельцину, что рассматривает возможность привлечь к уголовной ответственности представителей исполнительной власти за то, что они не проявили добросовестности в попытках провести переговоры с оппозицией. Впоследствии он говорил, что мог предъявить обвинения министру обороны Грачеву и министру внутренних дел Виктору Ерину [1039] . Одним из первых постановлений, принятых в Думе 23 февраля 1994 года подавляющим большинством голосов (252 голоса против 67), стал акт об амнистии для Руцкого, Хасбулатова и руководителей Верховного Совета, а также их сторонников, общим числом 16 человек. Ельцин, который был категорически не согласен с решением, приказал Казаннику не подчиняться парламентариям. Казанник, сочтя решение Госдумы неверным, но конституционным (в соответствии со статьей 103), сообщил Ельцину, что исполнит это решение и подаст в отставку. «Этого вы не посмеете сделать!» — рявкнул Ельцин [1040] . Но Казанник посмел. 26 февраля арестованные были освобождены, а Генеральный прокурор ушел в отставку. Ельцин, стиснув зубы, решил не давать этому делу ход.

1038

Подробности из статьи: Петров А. Главная тема: «Меня восприняли как ельцинского палача» // Московские новости. 2003. 30 сентября.

1039

Линия, выбранная Казанником и представляющаяся спорной, состояла в том, что правительство могло вступить в мирные переговоры с мятежниками после того, как была отбита их первая атака на Останкино. Он знал, что ответственность за «преступные приказы», если они были таковыми, должна была быть возложена на Ельцина как на главнокомандующего, но «процедура привлечения Ельцина к уголовной ответственности [была] исключительно сложная». Там же.

1040

Там же.

Всем членам Верховного Совета 1990–1993 годов было позволено сохранить выделенные им квартиры. Хасбулатов, к примеру, остался в вместительной, некогда принадлежавшей Брежневу квартире на улице Щусева, в центре Москвы, и вернулся к преподавательской деятельности в Плехановском институте [1041] . Руцкой организовал новую политическую партию «Держава». Даже Виктор Баранников, бывший министр безопасности, примкнувший к оппозиции, практически не пострадал [1042] . По акту от 23 февраля были амнистированы не только противники Ельцина по году 1993-му, но и и организаторы путча 1991 года. Суд над путчистами начался уже в апреле 1993 года, но процесс затягивался, и приговор все еще не был вынесен. Лишь генерал Варенников, самый радикальный из заговорщиков, отказался согласиться с амнистией и не был освобожден. Он предстал перед судом и 11 августа 1994 года был оправдан Военной коллегией Верховного суда РФ. В 1995 году Варенникова избирали депутатом Госдумы от КПРФ, и он возглавил комитет по делам ветеранов. В Думу в 1993 и 1995 годах вошли и другие политические противники Ельцина из прошлого, в том числе Егор Лигачев [1043] .

1041

Когда Хасбулатов в 1996 году направил Ельцину письмо с просьбой разрешить ему воспользоваться услугами кремлевской больницы, тот согласился без промедления. Киселев Е. Пляски на граблях // Московские новости. 2003. 30 сентября.

1042

Казанник своим приказом освободил его из тюрьмы под залог из-за болезни сердца. Ельцин был против (пусть умрет в тюрьме, сказал он), однако не пытался отменить решение. После амнистии Баранников просил Ельцина разрешить ему жить в жилом доме в Крылатском, где была прописана и семья президента. Ельцин не возражал, пока его не отговорил Коржаков. См.: Петров А. Главная тема; Коржаков А. Борис Ельцин. С. 143–144. Баранников умер в июле 1995 года.

1043

Лигачев был избран депутатом в 1993 году, а в 1995 году к нему присоединился Анатолий Лукьянов, также вошедший в коммунистическую фракцию. Николай Рыжков тоже был избран в 1995 году и заседал в примыкающей фракции.

Парламент, хотя и весьма ограниченный в своих надзорных полномочиях, все еще обладал «властью кошелька», и это позволяло торговаться по бюджетным вопросам, а также по вопросам фискальной и макроэкономической политики. Он также имел исключительное право принимать законы и вскоре использовал его с гораздо большей продуктивностью, чем можно было ожидать от «фигового листка», роль которого ему предназначалась некоторыми экспертами. В 1994 году было принято всего 6 законов, в 1995-м — несмотря на отсутствие стабильного большинства — законов приняли 37, а в первой половине 1996 года после очередных выборов в Госдуму число принятых законов было равно 8 [1044] . Ельцин по-прежнему продолжал выпускать указы, хотя реже, чем до конституционной реформы. В 1992 и 1993 годах он выпускал в среднем по 24 нормативных указа в месяц. В 1994 году это количество сократилось до 17, а в 1995 году выросло до 20 [1045] .

1044

См.: Chaisty P., Schleiter P. Productive but Not Valued: The Russian State Duma, 1994–2001 // Europe-Asia Studies. № 54 (July 2002). Р. 704; Troxel T. A. Parliamentary Power in Russia, 1994–2001: President vs. Parliament. N. Y.: Palgrave Macmillan, 2003.

1045

Remington T. F. Laws, Decrees, and Russian Constitutions: The First Hundred Years // Emory University. 2006 (неопубликованная статья). Здесь не учитываются секретные указы, преимущественно касающиеся, как можно предположить, вопросов национальной безопасности. Цифры относятся только к «нормативным» указам с широким кругом применения, в отличие от «ненормативных», относящихся к конкретным проблемам. См. также: Remington T. F. Democratization, Separation of Powers, and State Capacity // Colton T. J., Holmes S. State after Communism. Р. 261–298; Parrish S. Presidential Decree Authority in Russia, 1991–1995 // Executive Decree Authority / Ed. J. M. Carey, M. S. Shugart. Cambridge: Cambridge University Press, 1998. Р. 62–103.

Конституционный тупик 1993 года создал необходимость и заодно дал Ельцину шанс перестроить отношения с субъектами федерации. Как и раньше, основные проблемы были связаны с этническими анклавами. Правительства двух из 21-й республики, Чечни и Татарстана, отказались принимать участие в апрельском референдуме 1993 года, а в 12 республиках уровень доверия к президенту в голосовании был ниже 50 % (из 68 остальных субъектов федерации Ельцин получил поддержку большинства в 54). Пытаясь обеспечить себе поддержку регионов, Ельцин пошел на все. 12–14 августа в столице Карелии Петрозаводске он встретился с главами республик и представителями 8 межрегиональных объединений; встреча, продолжавшаяся целый день, происходила на суше и на президентской яхте, катавшей ее участников по Онежскому озеру. Предложение Ельцина ввести всех региональных лидеров в Совет Федерации не вдохновило руководителей республик, которые хотели быть на особом положении.

Во многих регионах к указу № 1400 отнеслись более чем холодно. Несколько десятков региональных законодательных органов, в том числе в 12 из 19 республик, в которых функционировали законодательные собрания, выразили солидарность с Хасбулатовым и Руцким. Ельцин отреагировал 9 и 12 октября, распустив все областные и равнозначные советы и приказав в период с декабря 1993 по июнь 1994 года избрать более компактные легислатуры. Республикам президент посоветовал поступить так же. Губернаторы областей и президенты республик оказались не столь неосторожными, как законодатели. 15 из них предпочли ограничиться сдержанными высказываниями. Четыре губернатора выступили резко против указа, и Ельцин немедленно их уволил. Пятый губернатор, Эдуард Россель из Свердловской области, не поддержал Хасбулатова, но 1 ноября провозгласил «Уральскую республику». Ельцин республику упразднил 9 ноября, а 10 ноября уволил Росселя. Из числа существующих национальных республик к защитникам блокированного Белого дома присоединился лишь один — Кирсан Илюмжинов из Калмыкии. Он сделал несколько антиельцинских заявлений, но после того, как сопротивление парламента было подавлено, «капитулировал и высказал удивительное предложение — лишить Калмыкию статуса… республики… [и] отказаться от республиканской конституции». Ельцин позволил ему остаться на своем посту, после чего он стал гораздо сговорчивее, чем раньше [1046] .

1046

Roeder P. G. Where Nation-States Come From. Р. 168–169.

Поначалу казалось, что голосование по конституции, состоявшееся 12 декабря, лишь породило очередные проблемы. В восьми республиках и в десяти других регионах большинство электората высказалось против президентского проекта. Однако кризис 1993 года стал для Ельцина и федерального Центра нижней точкой, с которой начался подъем. Мастерским ходом, приведшим к выздоровлению, стала консолидация власти в Центре: грубо говоря, региональные лидеры поняли, кто в доме хозяин. Республиканские президенты, подражая Москве, укрепили свою власть, став более мощными, чем законодательные собрания. Приглушение политической конкуренции помогло им справиться с давлением со стороны местных националистов, и давление это начало ослабевать. «Централизация власти, проведенная Ельциным, изменила институциональное устройство России. Власть республиканских парламентов перешла в руки глав исполнительной власти, положив конец слабости централизованного государства, которая в начале 1990-х годов позволяла республикам ставить под вопрос федеральный суверенитет» [1047] . Аналогично развивалась ситуация и в областях. В ноябре 1993 года Ельцин почувствовал себя настолько сильным, что отрекся от статьи федеративного договора 1992 года, в которой говорилось, что национальные республики получают половину мест в верхней палате парламента. В новом Совете Федерации каждая территория получала по два места. Ельцин еще больше сократил неравенство между республиками и областями, назначив в некоторых областях выборы губернаторов, а в декабре 1995 года такие выборы стали повсеместной практикой. Через два года после выборов членов Совета Федерации (в конце 1995 года) было решено, что два места, принадлежащие каждому региону, по должности будут занимать руководители исполнительной и законодательной власти, которые таким образом войдут в центральный политический истеблишмент [1048] .

1047

Giuliano E. Secessionism from the Bottom Up. Р. 286. Значимость победы Ельцина над своими противниками и ее контраст со слабостью Горбачева в 1990–1991 годах хорошо описаны в: Roeder P. G. Where Nation-States Come From. Сhap. 6.

1048

Таким было намерение Ельцина, но план не сработал из-за того, что в октябре 1993 года он распустил областные советы и поэтому половина предполагаемых представителей в Совете Федерации оказалась без собственной юридической базы. О прямых выборах губернаторов см.: Zlotnik M. Russia’s Elected Governors: A Force to Be Reckoned With // Demokratizatsiya/Democratization. № 5 (Spring 1997). P. 184–196.

Изобретением в отношениях между Центром и периферией стала поддержка Ельциным идеи заключения со многими регионами изготовленных на заказ «договоров» по разделению полномочий. Эта концепция была не нова: так Ельцин поступил в 1990 году, когда предложил Татарстану взять столько суверенитета, сколько тот сможет «проглотить» [1049] . Неудивительно, что первый двусторонний договор был заключен 15 февраля 1994 года с Минтимером Шаймиевым. Ельцин отправился в Татарстан в мае. Он посетил отреставрированный Казанский кремль, мечеть Марджани, православную церковь, несколько заводов и ферм и детскую больницу. Затем состоялась пресс-конференция, на которой Ельцин, стоя рядом с Шаймиевым, объявил: «За договор с Татарстаном меня здорово били, критиковали — но я все же оказался прав… Татарстан взял себе полномочий по договору столько, сколько смог взять. Остальное, что осталось за федеральными органами, нас удовлетворяет» [1050] .

1049

«Господин Ельцин предлагает, чтобы каждая из этих территорий заключила договор с Россией „на равных условиях“ и согласовала разделение полномочий. Он надеется на то, что, приняв полную ответственность за собственные решения, они поймут всю тяжесть экономической и политической изоляции и все преимущества передачи этих полномочий господину Ельцину ради повышения влияния и эффективности. „Не знаю, может быть, вы решите делегировать России международные отношения, — предложил господин Ельцин. — Зачем вам содержать 170 посольств в 170 странах?“» Цит. по: Keller B. Kazan Journal: Yeltsin’s Response to the Separatists // New York Times. 1990. September 3. Шаймиев однажды сказал, что в тот же вечер Ельцин спрашивал у него совета, что делать дальше. Шаймиев предложил создать рабочую группу по составлению договора, и Ельцин согласился. См.: Рудницкая А. Странно приняли и странно отклонили // http://www.izbrannoe.ru/6077.html.

1050

Бронштейн Б., Кононенко В. Лидеры демонстрируют в Казани новые подходы, а окружение — испытанные приемы показухи // Известия. 1994. 1 июня.

Соседний Башкортостан и северокавказская Кабардино-Балкария договорились с Москвой чуть позднее в 1994-м, четыре республики заключили договоры в 1995-м, две — в 1996 году, затем — после второй инаугурации Ельцина — одна республика сделала это в 1997-м, и еще одна — в 1998 году. В 1995 году Ельцин распространил ту же практику на области, первыми из которых стали родина Черномырдина — Оренбургская область и родина его самого — Свердловская область. В конечном счете были заключены договоры с 47 из 89 субъектов федерации. «Пряники» были преимущественно экономическими — к примеру, условия договора позволяли субъектам оставлять себе отдельные федеральные налоги, собираемые на местах, или делать в свою пользу фиксированные отчисления с доходов от продажи нефти и других природных ресурсов, но некоторые вспомогательные соглашения были связаны с вопросами охраны окружающей среды, военного призыва и языковой политики. Подписание договоров происходило в сверкающем хрусталем и золотом Георгиевском зале — самом грандиозном из всех залов Большого Кремлевского дворца (его площадь составляет 1250 кв. м, а высота потолка — 18 м). Не прошло незамеченным и то, что статуи работы скульптора XIX века Ивана Витали, украшавшие 18 монументальных пилонов, изображали земли, присоединившиеся к России с XV по XIX век. Именно в этом зале Горбачев готовился в августе 1991 года провести церемонию подписания своего союзного договора.

Российский «парад договоров» стал согласованным и вполне оправданным средством объединения федерации. С помощью этих соглашений Ельцин добился от регионов подтверждения их готовности остаться в составе федерации и поддерживать общегосударственную политику в обмен на уступки местного характера. Первые договоры были самыми щедрыми. Начиная с договора с Республикой Саха, заключенного в июне 1995 года, «стиль и содержание договоров с признания отличительных особенностей сменились на согласие мириться с установленными правилами и компетенциями» [1051] . Некоторые элементы соглашений нарушали конституцию 1993 года и федеральные законы. Москва предпочла закрыть глаза на эти нарушения и другие отклонения от конституции — особенно в отношении республик; в следующем десятилетии эта политика сменилась прямо противоположной [1052] .

1051

Kahn J. Federalism, Democratization, and the Rule of Law. Р. 165.

1052

См. там же: Crosston M. Shadow Federalism: Implications for Democratic Consolidation. Aldershot: Ashgate, 2004; Stoner-Weiss K. Resisting the State: Reform and Retrenchment in Post-Soviet Russia. Cambridge: Cambridge University Press, 2006. Ельцин отклонил немало предложений областных руководителей, но не хотел постоянно следить за местными законодательными инициативами. См.: Луниц В. О., Мазуров А. В. Указы Президента РФ. М.: Закон и право, 2000. С. 79–86.