Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США

Наконец, американские санкции доказали, что способны заставить ту или иную страну изменить свое поведение. В качестве примера можно привести Иран. Если бы санкции не оказали колоссального давления на иранскую экономику, вряд ли Тегеран согласился бы подписать соглашение по ядерной программе в 2015 году. Дополнительным бонусом здесь является тот факт, что санкции, как правило, повышают рейтинг политиков, которые их вводят [4] . Поэтому неудивительно, что самым большим энтузиастом санкций является Конгресс: политикам нужно угождать избирателям, а видимость решительных действий по защите интересов США обычно способствует росту числа голосов.

4

Taehee Whang, “Playing to the Home Crowd? Symbolic Use of Economic Sanctions in the United States”, International Studies Quarterly 55, no. 3 (2011): 787–801, https://doi.org/10.1111/j.1468–2478.2011.00668.x.

Я познакомилась с санкциями, работая финансовым атташе французского казначейства в Москве в 2014 году. После того как Россия присоединила Крым и начала поддерживать сторонников независимости на востоке Украины, я прошла экспресс-курс по санкциям. Затем я продолжила изучать эту тему на следующем месте работы – в посольстве Франции в Бейруте. Там я следила за экономическими и финансовыми процессами в 15 странах Ближнего и Среднего Востока, включая те, что находились под санкциями США, – например, Иран, Ирак, Ливан, Сирия и Йемен. Примерно половину своего времени я проводила на месте событий, получая информацию о жизни в условиях санкций из длительных разговоров с государственными чиновниками, бизнесменами и простыми гражданами.

Я освещала события в Иране, когда в 2015 году было подписано соглашение по ядерной программе [5] . Однако восторг от подписания этого эпохального документа вскоре сменился разочарованием. Несмотря на снятие санкций, европейские компании по-прежнему опасались возвращаться на иранский рынок: все они полагали, что США не сдержат своего слова и вскоре вновь введут ограничения против Исламской Республики. Это стало проблемой: ведь возвращение европейских компаний в Иран было главным способом убедить Тегеран в том, что он поступил правильно, подписав соглашение, и что для восстановления иранской экономики следует соблюдать его условия. Но убедить большинство западных фирм и банков вновь начать вести бизнес с Ираном оказалось невозможно.

5

Речь идет о соглашении от 14 июня 2015 года, заключенном в рамках Совместного всеобъемлющего плана действий (сокр. СВПД; англ. Joint Comprehensive Plan of Action, сокр. JCPOA) между Ираном и группой государств, известных как 5+1, относительно ядерной программы Ирана. Группа 5+1 состоит из США, России, КНР, Великобритании, Франции – пяти постоянных членов Совета Безопасности Организации Объединенных Наций (СБ ООН), а также Германии. (Прим. науч. ред.)

Пример Ирана показывает, каким образом угроза американских санкций – реальная или воображаемая – становится ключевым фактором, влияющим на глобальные бизнес-стратегии. По прошествии времени можно сказать, что европейские компании утвердились в правоте своего решения не возвращаться в Тегеран: во время президентства Трампа в 2018 году США в одностороннем порядке вышли из ядерной сделки и вскоре после этого вновь ввели против Ирана тяжелейшие санкции. К тому времени я переехала в Лондон и поступила на работу в Economist Intelligence Unit [6] , где продолжаю внимательно следить за санкциями.

6

Economist Intelligence Unit – исследовательское подразделение медиакомпании The Economist Group. (Прим. пер.)

Пример Ирана не является уникальным. За последнее десятилетие я на собственном опыте убедилась в том, что санкции стали играть важную роль в жизни миллионов людей и компаний по всему миру, как в странах, попавших под санкции, так и – что немаловажно – в странах, наложивших эти ограничения. И это лишь часть истории. Санкции также меняют отношения между странами и, в свою очередь, глобальную геополитику. Мало какие инструменты внешней политики оказывают столь сильное воздействие, как санкции (если такие вообще найдутся). В то же время последствия таких мер остаются малоизученными. Фактически интерес к побочным эффектам санкций проявляют только эксперты в области обороны; экономисты и политологи их в основном игнорируют.

Эта книга – не «за» и не «против» санкций. В ней не высказывается мнение, следует ли Соединенным Штатам прибегать к соответствующим действиям, когда они чувствуют угрозу своим интересам. Но если Америка хочет обеспечить долгосрочную эффективность своего, пожалуй, самого мощного экономического оружия, ей необходимо составить четкое представление о побочных эффектах санкций и о том, как они влияют на стратегии компаний, союзников и противников по всему миру.

I Генезис санкций

1 От эмбарго к санкциям Краткая история

Санкции стали модным трендом. В газетах регулярно обсуждается их влияние на Иран, Россию или Венесуэлу. Компании по всему миру нанимают команды юристов и специалистов по контролю, которые отслеживают, чтобы их деятельность не противоречила наложенным ограничениям. Страны, попавшие под санкции, хвастаются тем, что нашли хитроумные способы их обхода. Двадцать лет назад обыватель с трудом смог бы объяснить, что такое санкции. Сегодня большинство людей имеют базовое представление о том, как они работают: причиняют экономическую, финансовую и социальную боль стране, чтобы заставить ее изменить свое поведение.

Санкции США имеют глобальное воздействие. За последние два десятилетия Америка ввела больше санкций, чем Европейский Союз, ООН и Канада, вместе взятые [7] . В настоящее время Вашингтон запустил около 70 санкционных программ, направленных против более чем 9000 физических лиц, компаний и секторов экономики практически во всех странах мира [8] . Одни программы направлены против негосударственных субъектов, таких как исламские террористические группировки, латиноамериканские наркокартели и сирийские полевые командиры. Другие распространяются на целые страны, такие как Венесуэла, Куба или Северная Корея. Под наибольшим давлением оказались, безусловно, Иран и Россия: в их отношении введены тысячи ограничений [9] .

7

“Western Use of Targeted Sanctions Is Intensifying”, Oxford Analytica, March 30, 2021,oxan. com/Analysis/GA260544/Western-use-of-targeted-sanctions-is-intensifying.

8

Abigail Eineman, “Sanctions by the Numbers, the Geographic Distribution of U. S. Sanctions”, Center for a New American Security, June 15, 2020,cnas. org/publications/reports/sanctions-by-the-numbers-1.

9

Abigail Eineman, “Sanctions by the Numbers, Spotlight on Iran”, Center for a New American Security, September 15, 2020,cnas. org/publications/reports/sanctions-by-the-numbers-spotlight-on-iran.

Стремление к введению принудительных экономических мер исходит из самых высоких эшелонов американской власти: министр финансов Стивен Мнучин любил хвастаться, что посвящает санкциям половину своего рабочего времени [10] . Интересно, что Мнучин лично проводил брифинги для прессы по последним санкциям, отвечая на десятки вопросов от полчищ журналистов. Та же картина наблюдается и при администрации Байдена: новому президенту понадобилось всего три недели, чтобы подписать свои первые санкционные рекомендации в ответ на военный переворот в Мьянме [11] . Государственный секретарь Энтони Блинкен даже написал книгу о санкциях [12] .

10

“Donald Trump Uses Sanctions More Keenly than Any of His Predecessors”, Economist, November 24, 2019,economist. com/united-states/2019/11/24/donald-trump-uses-sanctions-more-keenly-than-any-of-his-predecessors.

11

“Issuance of Executive Order ‘Blocking Property with Respect to the Situation in Burma,’ Burma-Related Designations and Designations Updates”, U. S. Treasury, February 11, 2021,treasury. gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20210211.

12

^* Antony Blinken, Ally Versus Ally: America, Europe, and the Siberian Pipeline Crisis (Westport, CT: Praeger Publishers, 1987). Эта книга упоминается автором в главе 7 настоящей книги (сноска 21). (Прим. науч. ред.)

Увлечение США этим методом воздействия насчитывает несколько десятилетий. В 1990-х годах под американскими санкциями находилось более половины населения мира [13] . Уже тогда некоторые беспокоились о «санкционном безумии» [14] , задаваясь вопросом, не становятся ли санкции просто рефлекторной реакцией правительства, столкнувшегося с очередной проблемой. В 1998 году президент Билл Клинтон сетовал на то, что США «упиваются санкциями» [15] . Он опасался, что страна «рискует выглядеть так, будто мы хотим наказывать всех, кто с нами не согласен, и не помогать тем, кто с нами согласен» [16] .

13

Gary Hufbauer, “Sanctions-Happy USA”, Washington Post, July 12, 1998.

14

Jesse Helms, “What Sanctions Epidemic? U. S. Business’ Curious Crusade”, Foreign Affairs, January/February 1999,foreignaffairs. com/articles/1999–01–01/what-sanctions-epidemic-us-business-curious-crusade.

15

Hufbauer, “Sanctions-Happy USA”.

16

“Presidential Documents – January 1 to June 30”, Public Papers of the Presidents of the United States, no. 01 (1998): 998,govinfo. gov/content/pkg/PPP-1998-book1/pdf/PPP-1998-book1. pdf.

В последние годы эта тенденция усилилась. В 2017–2020 годах администрация Трампа ввела санкции в отношении более 3900 физических и юридических лиц – в среднем почти по четыре эпизода каждый рабочий день [17] . Для сравнения: президент Джордж Буш – младший наложил санкции на 3484 физических и юридических лица за восемь лет [18] . Безусловно, главной мишенью Трампа стал Иран: 77 раундов санкций против Тегерана при его администрации – это почти по два в месяц. Такие масштабы, впрочем, меркнут по сравнению с реакцией администрации Байдена на вторжение России на Украину в 2022 году. Всего через два месяца после начала СВО США ввели санкции в отношении примерно 1000 физических лиц, банков и компаний, связанных с Кремлем [19] .

17

Nick Wadhams and Saleha Mohsin, “Trump Set Record Sanctions Use That Biden Is Likely to Keep”, Bloomberg, December 10, 2020,bloombergquint. com/business/trump-set-record-sanctions-use-that-biden-is-likely-to-maintain.

18

“Donald Trump Uses Sanctions”, Economist.

19

Chad Bown, “Russia’s War on Ukraine: A Sanctions Timeline”, Peterson Institute for International Economics, accessed April 15, 2022,piie. com/blogs/realtime-economic-issues-watch/russias-war-ukraine-sanctions-timeline.