Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США

Не смущаясь, Banco Delta Asia выбрал второй вариант и продолжил свои прибыльные операции с Пхеньяном (которые он с самого начала отрицал). После этого сотрудники OFAC наложили на банк финансовые санкции, запретив ему использовать доллар США. Слухи о возможных санкциях уже спровоцировали массовое бегство из банка. К тому моменту, когда Banco Delta Asia фактически оказался под американскими санкциями, его клиенты уже забрали из банка треть своих вкладов [42] .

42

Mark Gaylord, “The Banco Delta Asia Affair: The USA PATRIOT Act and Allegations of Money Laundering in Macau”, Crime Law and Social Change 50 (2008): 293–305,org/10.1007/s10611–008–9127–3.

Удар оказался сильным, но OFAC на этом не остановилось. Управление связалось с международными банками, которые раньше работали с Banco Delta Asia. Американцы предупредили эти учреждения о рисках сотрудничества с сомнительными организациями. Получив такой сигнал, международные банки стали хорошенько думать, прежде чем вести дела с мутными партнерами. Вскоре Banco Delta Asia оказался изгоем на международной финансовой арене, и с ним не желала связываться ни одна солидная финансовая организация. Закрылось несколько международных банков, ранее сотрудничавших с Banco Delta Asia в интересах Северной Кореи. (В конце 2020 года США сняли ограничения в отношении Banco Delta Asia.) [43]

43

“Financial Crimes Enforcement Network; Repeal of Special Measure Involving Banco Delta Asia (BDA)”, Federal Register, October 8, 2020,federalregister. gov/documents/2020/08/10/2020–17143/financial-crimes-enforcement-network-repeal-of-special-measure-involving-banco-delta-asia-bda.

Финансовые санкции нанесли ущерб Северной Корее гораздо эффективнее, нежели торговые эмбарго. Воздействие на банк и уничтожение единственного канала, через который осуществлялись международные банковские операции Северной Кореи, стали серьезным ударом по Пхеньяну. С тех пор Пхеньян усовершенствовал трюки по обходу санкций и нашел другие способы финансирования своей незаконной деятельности по всему миру. Однако один из высокопоставленных северокорейских чиновников вскоре после разоблачения Banco Delta Asia признался американскому представителю: «Вы наконец-то нашли способ причинить нам вред» [44] . Так родились финансовые санкции. Вскоре их с высокой эффективностью применят против Ирана.

44

Zarate, Treasury’s War, prologue, x.

2 Удар по больному месту Эра финансовых санкций

Успех Управления по контролю за иностранными активами (OFAC) в борьбе с Северной Кореей оказался потрясающим. Перекрыв доступ одного банка к американской финансовой системе, ведомство нанесло серьезный удар по Пхеньяну. Сотрудники OFAC все еще праздновали эту победу, когда получили указание заняться Ираном. Как и Северная Корея, этот исламский режим занимает одно из первых мест в мировом рейтинге стран-изгоев. Тегеран давно спонсирует мировой терроризм через «Хезболлу» – свой ливанский военно-политический филиал. С точки зрения Вашингтона, поддержка Ираном военизированных группировок в Йемене, Сирии и Ираке также представляет собой угрозу стабильности на Ближнем Востоке.

Однако основное беспокойство Америки, как и в случае с Северной Кореей, вызывают ядерные амбиции Ирана. Тегеран утверждает, что его ядерная программа преследует исключительно гражданские цели, однако большинство экспертов и западных правительств думают иначе: они уверены, что исламский режим хочет создать атомную бомбу. Израильское правительство убеждено, что если Тегерану удастся получить ядерное оружие, то Израиль будет стерт с лица земли. При таком сценарии существует явный риск, что и другие страны Ближнего Востока, такие как Саудовская Аравия, Турция или Египет, захотят стать ядерными державами. Это подорвет многолетние усилия Вашингтона по сдерживанию распространения ядерного оружия [45] .

45

Thomas Friedman, “Biden Made Sure ‘Trump Is Not Going to Be President for Four More Years,’ ” New York Times, December 2, 2020,nytimes. com/2020/12/02/opinion/biden-interview-mcconnell-china-iran. html.

Опасения по поводу ядерных устремлений Ирана особенно усилились в начале 2000-х годов, когда группа иранских эмигрантов раскрыла усилия Тегерана по созданию ядерных центрифуг [46] . К тому времени страна уже более двух десятилетий находилась под санкциями США. В 1979 году кризис с заложниками в Тегеране [47] заставил президента Джимми Картера наложить запрет на импорт иранской нефти и заморозить иранские активы в 12 млрд долларов, размещенные в американских банках [48] . В 1980-х годах Вашингтон также ввел эмбарго на поставки оружия Тегерану – в ответ на ирано-иракскую войну.

46

“Implementation of the NPT Safeguards Agreement in the Islamic Republic of Iran”, IAEA Report to the Board of Governors, June 6, 2003,iaea. org/sites/default/files/gov2003–40. pdf.

47

4 ноября 1979 года толпа в Тегеране захватила американское посольство со всеми дипломатами, а новое исламское правительство Ирана поддержало эти действия. (Прим. пер.)

48

Kenneth Katzman, “Iran Sanctions”, Congressional Research Service, accessed April 25, 2020,org/sgp/crs/mideast/RS20871. pdf.

Санкции ужесточились в 1990-е годы, когда президент Билл Клинтон установил полноценную торговую блокаду Ирана из-за поддержки этой страной исламистских террористических группировок, таких как ХАМАС в Палестине. Это эмбарго стало также реакцией на первые признаки того, что Иран стремится запустить ядерную программу. И все же эффективность этих санкций оказалась умеренной. В начале 2000-х годов глобальные усилия Ирана по спонсированию терроризма только наращивались – как и повышались ядерные амбиции страны.

К разочарованию OFAC, подход, который управление использовало против Banco Delta Asia, в отношении Ирана не сработал бы. Пхеньян уже давно является парией на мировой арене, в то время как Тегеран обладает крупными запасами нефти и газа, что делает его значимым игроком на мировых энергетических рынках. В начале 2000-х годов из-за многолетнего торгового эмбарго Вашингтона исламский режим был слабо связан с Соединенными Штатами, зато Иран имел серьезные коммерческие контакты с европейскими странами, такими как Германия, а также с ближневосточными соседями, в частности с Дубаем и Турцией.

В отличие от Северной Кореи, Иран не полагался на единственный финансовый канал для торговли с остальным миром; Тегеран поддерживал связи со множеством международных банков, включая ряд авторитетных европейских и азиатских финансовых учреждений. Применение ограничительных мер к Banco Delta Asia, малоизвестному банку в Макао, сотрудничавшему с Северной Кореей, было вполне оправданно. Напротив, наложить санкции на десятки крупнейших финансовых учреждений из стран-союзниц абсолютно нереально: подобные меры почти наверняка спровоцировали бы мировой финансовый кризис и нанесли бы серьезный ущерб экономике самих Соединенных Штатов.

У OFAC возникла другая идея: а как насчет того, чтобы заняться иранскими банками? На бумаге такая стратегия выглядела многообещающе: Соединенные Штаты разорвут связи между Ираном и мировой финансовой системой, что приведет к удушению иранской экономики и замедлению воплощения в жизнь ядерных амбиций Тегерана. Для реализации этой стратегии в распоряжении США имелось мощное оружие – доллар США, который Иран использовал для ведения международной торговли и экспорта нефти. Как и в случае с Banco Delta Asia, иранские банки, попавшие под санкции, потеряли бы доступ к американской валюте.

Такие санкции имели дополнительное преимущество, которое облегчало их реализацию для американских политиков: большинство иранских банков, на которые OFAC хотело наложить ограничения, участвовали в финансировании террористических операций «Хезболлы» по всему миру [49] , например, нападения на казармы американских и французских военных в Ливане в 1983 году [50] , захвата рейса 847 авиакомпании TWA в 1985 году [51] или взрыва израильского посольства в Буэнос-Айресе в 1992 году [52] .

49

“Fact Sheet: Designation of Iranian Entities and Individuals for Proliferation Activities and Support for Terrorism”, U. S. Treasury, October 25, 2007,treasury. gov/press-center/press-releases/Pages/hp644. aspx.

50

“Bombings in Beirut”, New York Times, October 25, 1983,nytimes. com/1983/10/25/nyregion/tuesday-october-25–1983-bombings-in-beirut. html.

51

Carla Humud, “Lebanese Hezbollah”, Congressional Research Service, accessed March 18, 2021,congress. gov/product/pdf/IF/IF10703.

52

Matthew Levitt, “Hezbollah: A Case Study of Global Reach, Remarks to a Conference on Post-Modern Terrorism: Trends, Scenarios, and Future Threats”, American Civil Liberties Union, September 8, 2003,aclu. org/sites/default/files/field_document/ACLURM001616. pdf.