Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США

Ловкость, с которой северокорейский режим обходит санкции, подчеркивает недостатки торговых эмбарго [32] . Первая проблема заключается в том, что такие блокады крайне сложно контролировать. Страны, применившие санкции, не имеют возможности досматривать все грузовые самолеты и суда, перемещающиеся по планете. Даже если ограничиться морской контрабандой, нужно учесть, что в международных водах курсирует около 100 тысяч грузовых судов [33] . Если проверять их раз в месяц, то потребуется 1,2 млн проверок в год, то есть примерно 3300 проверок в день, причем по всему Мировому океану. Это невозможно, даже если бы этим ежедневно круглый год занимались все правоохранительные органы мира.

32

Eleanor Albert, “What to Know About Sanctions on North Korea”, Council on Foreign Relations, last updated July 16, 2019,cfr. org/backgrounder/what-know-about-sanctions-north-korea.

33

“Review of Maritime Transport 2019”, UN, October 30, 2019,org/en/PublicationsLibrary/rmt2019_en. pdf.

Еще одна проблема заключается в том, что в большинстве случаев торговые эмбарго не достигают своей цели. Они редко наносят ущерб влиятельным элитам режимов-изгоев. В качестве примера можно привести Северную Корею. Более 40 % населения этой страны (то есть свыше 10 млн человек) недоедают [34] . Девять миллионов жителей не имеют доступа к базовым медицинским услугам. Около 20 % северокорейских детей отстают в росте вследствие плохого питания и постоянных инфекций. При этом представители северокорейской элиты продолжают получать предметы роскоши благодаря сетям, созданным Пхеньяном для обхода эмбарго ООН.

34

“Report of the Panel of Experts Established Pursuant to Resolution 1874”, UN.

Блокады также затрудняют деятельность гуманитарных организаций. Теоретически эмбарго не должно осложнять их работу. Однако большинство международных агентств считают санкции основной помехой для своей деятельности в странах-изгоях, таких как Северная Корея. Например, часто жалуются, что эмбарго ООН запрещает экспорт в Северную Корею насосов для очистки воды и оборудования для производства продуктов питания, что препятствует доступу населения к чистой воде и еде.

На эту критику ООН отвечает так: крайне сомнительно, что Пхеньян, обзаведясь подобными товарами, начнет использовать их для улучшения санитарии и производства продуктов питания. Скорее всего, насосы применят для откачки воды из нелегальных угольных шахт. Оборудование для производства продуктов питания приспособят для производства товаров, которые, по мнению режима, важнее, чем продовольствие, – например, ядерного оружия.

Все это так. Но эти рациональные соображения мало утешают сотрудников гуманитарных организаций, которые опасаются, что при вводе санкций часто игнорируется сопутствующий вред людям. Отношения между налагающими санкции государственными служащими Министерства финансов США и работниками гуманитарных организаций зачастую холодны (в лучшем случае), а в большинстве ситуаций позиции сторон кажутся просто несовместимыми.

Осознавая эти недостатки, в начале 2000-х годов OFAC организовало «мозговой штурм» в надежде придумать нечто более удачное, нежели торговое эмбарго. Перед агентством стояли три задачи. Усовершенствованные санкции должны стать более адресными, нежели полное торговое эмбарго, щадить гражданское население и одновременно наносить ущерб спаянным элитам. Они должны быть более сложными для обхода. И, пожалуй, самое главное – от новых методов требовался больший ущерб режимам-изгоям, нежели от торгового эмбарго. Исходя из этих целей, OFAC приступило к работе.

В ходе этой деятельности в 2003 году сотрудники OFAC обнаружили, что один из малоизвестных банков в Макао – Banco Delta Asia (BDA) – проводит огромное количество транзакций для Северной Кореи [35] . Управление заподозрило, что здесь что-то кроется. С помощью разведывательных служб OFAC принялось копать глубже. После тщательного расследования кусочки головоломки сложились в ошеломляющую картину. Более 20 лет [36] северокорейский режим использовал сети банков, связанных с Banco Delta Asia, для ведения нелегального бизнеса за рубежом и последующего возвращения незаконных доходов в Пхеньян [37] .

35

Juan Zarate, Treasury’s War (New York: Public Affairs, 2013), 219.

36

“Finding That Banco Delta Asia SARL Is a Financial Institution of Primary Money Laundering Concern; Notice Financial Crimes Enforcement Network; Amendment to the Bank Secrecy Act Regulations – Imposition of Special Measure Against Banco Delta Asia SARL; Proposed Rule”, U. S. Treasury, September 20, 2005,fincen. gov/sites/default/files/shared/finding_banco. pdf.

37

Dianne Rennack, “North Korea: Economic Sanctions”, Congressional Research Service, October 17, 2006,org/sgp/crs/row/RL31696. pdf.

Специалисты OFAC быстро поняли, что на кону стояли огромные суммы. Северная Корея является крупным (и, вероятно, самым искусным) мировым игроком в области подделки американских банкнот номиналом 100 долларов. Страна также преуспела в контрабанде метамфетамина и героина. В начале 2000-х годов Северная Корея получала около 500 млн долларов в год от подделки банкнот и еще 100–200 млн долларов от наркоторговли [38] . Эти средства шли на финансирование военных целей Пхеньяна.

38

Raphael Perl, “Drug Trafficking and North Korea: Issues for U. S. Policy”, Congressional Research Service, January 25, 2007,org/sgp/crs/row/RL32167. pdf.

Расследование OFAC раскрыло всю схему. Управление установило, что во многих из этих операций участвовал банк Banco Delta Asia, оказавшийся не чем иным, как единственным финансовым каналом между Северной Кореей и остальным миром. Но на этом договоренности между Пхеньяном и этим учреждением не заканчивались. Они также позволяли Северной Корее размещать на счетах Banco Delta Asia массу фальшивых денег [39] . После этого северокорейские контрабандисты и дипломаты могли, не привлекая внимания, снимать деньги в банкоматах в любой точке мира. По мнению аналитиков OFAC, действия против Banco Delta Asia стали бы идеальным способом давления на Пхеньян. Однако имелась одна загвоздка: в то время санкционный арсенал США ограничивался торговыми эмбарго. Управление не предложило никаких принудительных мер против Banco Delta Asia.

39

Zarate, Treasury’s War, 226.

На тот момент прошло еще немного времени после событий 11 сентября 2001 года, и Северная Корея не являлась главным приоритетом для OFAC. Значительную часть своих ресурсов Управление направляло на отслеживание финансовых операций террористов. Финансирование терактов 11 сентября обошлось «Аль-Каиде» примерно в 450 тысяч долларов США [40] ; в начале 2000-х годов годовой бюджет этой террористической группировки составлял около 30 млн долларов. Без доступа к международным финансовым каналам и без банков, готовых проводить незаконные операции, финансирование террористических атак осложняется и обходится дороже. Вскоре сотрудники OFAC пришли к выводу, что те же самые рассуждения можно применить не только к террористическим группам, но и к целым странам – например, к Северной Корее.

40

John Roth, Douglas Greenburg, and Serena Wille, “Monograph on Terrorist Financing”, National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States, 2004, accessed June 17, 2020,library. unt. edu/911/staff_statements/911_TerrFin_Monograph. pdf.

Специалисты OFAC подумали: почему бы не нанести удар по международному банку, от которого так зависит финансирование незаконной деятельности Пхеньяна? Если следовать логике, разрыв связей между Banco Delta Asia и международной банковской системой лишит Северную Корею возможности отмывать и возвращать доходы от своей нелегальной деятельности за рубежом. Без денег режиму будет сложнее финансировать ядерное оружие и, возможно, продолжать свое существование. Так родилась концепция финансовых санкций, направленных против банковских связей. Они актуальны и по сей день.

Идея финансовых санкций весьма проста. Без участия банков трудно привлечь средства, вести международный бизнес или отмывать доходы от незаконной деятельности. Наличные деньги – это прекрасно, но банкноты громоздки и непрактичны для перевозки. Для передачи больших сумм денег необходимы банковские переводы, а значит, и банки для их обработки. Вместо того чтобы вводить торговые эмбарго, которые трудно реализовать и легко обходить, Соединенные Штаты решили преследовать банки, проводящие транзакции для режимов-изгоев, и начали с Banco Delta Asia.

У Соединенных Штатов не было намерения замораживать счета Северной Кореи в Banco Delta Asia. В любом случае США не имели для этого полномочий; при всей своей мощи OFAC остается американским ведомством, которое может заморозить исключительно банковские счета, принадлежащие Соединенным Штатам. Вместо этого OFAC предложило банку Banco Delta Asia, казалось бы, простой выбор: либо прекратить сотрудничество с Пхеньяном, либо оказаться исключенным из американской финансовой системы. Банковские руководители во всем мире содрогаются, услышав о разрыве связей банка с американской финансовой системой: без этого финансовые учреждения не могут использовать американский доллар. Если учесть мировой авторитет доллара США, то для банков это равносильно смертному приговору [41] .

41

Marc Aubouin, “Use of Currencies in International Trade: Any Changes in the Picture?” World Trade Organization, May 2012,wto. org/english/res_e/reser_e/ersd201210_e. pdf.