Обратный эффект санкций. Как санкции меняют мир не в интересах США

Предложенный подход пришелся по душе администрации США, и вскоре OFAC занялось введением финансовых санкций против крупнейших банков Ирана. В 2006 году управление начало с банка «Садерат», который представлял собой основное финансовое звено между Тегераном и «Хезболлой» [53] . В последующие месяцы в список OFAC были включены и другие иранские банки, в том числе «Мелли» (крупнейший банк страны), «Меллат» и «Сепах» [54] . Санкции перекрыли этим банкам доступ к мировым банковским каналам, затруднив международные транзакции. Был запущен процесс, который в конечном итоге привел к полной финансовой изоляции Ирана [55] .

53

“Treasury Cuts Iran’s Bank Saderat Off from U. S. Financial System”, U. S. Treasury, September 8, 2006,treasury. gov/press-center/press-releases/Pages/hp87. aspx.

54

“Fact Sheet: Designation of Iranian Entities”, IU. S. Treasury.

55

Данное утверждение автора является полемическим преувеличением, поскольку из примеров ниже (отслеживание операций через SWIFT) ясно следует, что Иран продолжал осуществлять финансовые операции и, следовательно, его банковская система не была полностью изолирована. (Прим. науч. ред.)

У США имелся еще один скрытый мотив для введения санкций против иранских банков. Вашингтон хотел послать транснациональным корпорациям четкий сигнал, что администрация намерена ограничить возможности Тегерана вести бизнес с остальным миром, и Соединенные Штаты следят за всеми транзакциями в Иране, законными или незаконными. Для отслеживания этих операций Министерство финансов припрятало туза в рукаве. Ранее OFAC инициировало тайное сотрудничество с кооперативным обществом SWIFT [56] , обеспечивающим инфраструктуру для обработки финансовых переводов по всему миру (штаб-квартира общества находится в Бельгии) [57] .

56

^* Общество всемирных межбанковских финансовых каналов связи (англ. Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications, сокр. SWIFT) – международная межбанковская система передачи информации и совершения платежей, основанная в 1973 году. Штаб-квартира SWIFT находится в Ла-Юльпе, Бельгия. SWIFT является кооперативным обществом, созданным по бельгийскому законодательству. Членами SWIFT являются более 11 тыс. финансовых организаций в более чем 200 странах мира. (Прим. науч. ред.)

57

Juan Zarate, Treasury’s War (New York: Public Affairs, 2013), 49–60.

Эта схема преследовала простую цель: сбор данных о деятельности международных компаний в Иране. Учитывая старое эмбарго США в отношении Тегерана, эти компании могли быть только неамериканскими. Соединенные Штаты утверждают, что их интересовали только те операции, которые могли принести пользу спонсируемым Ираном террористическим группировкам, таким как «Хезболла» или ХАМАС [58] . На деле фиксировались все финансовые операции, хотя многие из них были абсолютно законными. Это не оплошность: у американских официальных лиц имелось четкое представление о том, как они могут использовать эти ценные массивы данных.

58

Zarate, Treasury’s War, 272.

Представители Министерства финансов США начали наносить визиты банкирам по всему миру, демонстрируя им, что министерство располагает списками всех транзакций, которые финансовые институты этих банкиров провели для иранских предприятий. Посыл был ясен: вести бизнес с Ираном опасно, и Соединенные Штаты следят за этим. Если международные банки будут уличены в проведении нелегальных операций для Тегерана, США без колебаний примут меры и перекроют им доступ к американскому доллару. Очевиден был и подтекст: проще и безопаснее разорвать все связи с Ираном. Многие западные банки стали тщательно взвешивать, прежде чем проводить расчеты, касающиеся иранских компаний [59] .

59

Любопытно, что автор обходит молчанием вопрос об этичности подобной практики и ее соответствии принципу банковской тайны, который в данном случае был нарушен без санкции какого-либо суда. (Прим. науч. ред.)

Санкции против иранских банков оказались болезненными для Тегерана. Однако их воздействия не хватило, чтобы убедить исламский режим сменить курс. В 2012 году, спустя шесть лет после введения Соединенными Штатами санкций против иранских финансовых институтов, западные спецслужбы продолжали передавать сообщения о ядерных устремлениях Ирана [60] . Такое развитие событий тревожило Вашингтон, а также европейские столицы и Израиль. Администрация Обамы перешла к решительным действиям. Она пригрозила наложить на SWIFT санкции, если эта организация не прекратит сотрудничество с Ираном [61] . SWIFT посчитала, что у нее нет другого выхода, кроме как подчиниться, и разорвала связи с Тегераном. Обработка международных переводов в Иран и из Ирана стала практически невозможной.

60

James Risen and Mark Mazzetti, “U. S. Agencies See No Move by Iran to Build a Bomb”, New York Times, February 24, 2012,nytimes. com/2012/02/25/world/middleeast/us-agencies-see-no-move-by-iran-to-build-a-bomb. html.

61

Mark Dubowitz and Annie Fixler, “ ‘SWIFT’ Warfare: Power, Blowback, and Hardening American Defenses”, Foundation for Defense of Democracies, July 2015,us-east-2. amazonaws. com/defenddemocracy/uploads/publications/Cyber_Enabled_Swift. pdf.

Нацелившись на иранские банки и перекрыв доступ Тегерана к SWIFT, США фактически ввели финансовое эмбарго против Ирана. Отсутствие международных банковских связей сильно придавило иранскую экономику. Некоторые деловые операции с Тегераном оставались легальными, несмотря на санкции, но их нельзя было провести из-за неимения финансовой инфраструктуры для их обработки. Иран лишился возможности вести торговлю с западными странами. Еще хуже для иранских лидеров было то, что без доступа к мировым банкам под ударом оказались возможности Ирана экспортировать нефть – важнейший источник существования режима [62] .

62

Katzman, “Iran Sanctions”.

Экономика рухнула. Курс иранской валюты – риала – обвалился. Инфляция взлетела до рекордно высокого уровня. Уровень жизни снизился, а в супермаркетах возникли проблемы с основными товарами первой необходимости [63] . Руководству страны пришлось признать, что санкции калечат экономику. В 2012 году президент Ирана Махмуд Ахмадинежад в своем выступлении на эту тему заявил: «Враг мобилизовал все силы для реализации своего решения, и идет скрытая война в глобальных масштабах… Мы должны осознавать, что это война такого рода, когда враг самонадеянно полагает, что сможет победить иранскую нацию» [64] . Тон Ахмадинежада был задиристым, но Иран столкнулся со стеной санкций.

63

Djavad Salehi-Isfahani, “Impact of Sanctions on Household Welfare and Employment”, Johns Hopkins University, accessed December 10, 2020,squarespace. com/static/5f0f5b1018e89f351b8b3ef8/t/5fd0e13ca4b4ef2db6b17e06/1607524670688/IranUnderSanctions_Salehi-Isfahani. pdf.

64

Zarate, Treasury’s War, prologue, ix.

Именно в экономическом разрушении и заключался смысл этих мер. Соединенные Штаты надеялись, что, столкнувшись с такими трудностями, иранское население начнет сомневаться в том, что ядерные амбиции государства действительно того стоят. В Вашингтоне рассчитывали, что в какой-то момент у иранского руководства не останется выбора, кроме как сменить курс и отказаться от ядерной программы в обмен на смягчение санкций. Ставка США была смелой, но она оказалась выигрышной.

В 2013 году иранцы избрали президентом Хасана Рухани, умеренного прагматика (по иранским меркам), – довольно серьезные перемены после восьми лет правления агрессивного Ахмадинежада. Предвыборная декларация Рухани включала два обещания: во-первых, он посулил заключить ядерное соглашение с США в обмен на снятие санкций; во-вторых, он заявил, что это снятие приведет к быстрому восстановлению экономики. Для остального мира избрание Рухани стало многообещающим событием: оно показало, что иранцы считают спасение экономики более важным, нежели реализацию ядерных устремлений руководства страны.

В день своего вступления в должность Рухани поклялся положить конец «гнетущим санкциям Запада» [65] . Однако в Иране власть не полностью находится в руках президента. Многолетний высший руководитель Али Хаменеи [66] является гораздо более влиятельной фигурой, нежели избираемые на ограниченный срок президенты. На тот момент Хаменеи находился у власти уже почти четверть века. Он присутствовал на инаугурации Рухани. Высший руководитель напрямую напомнил Рухани, что Иран должен «противостоять заносчивости и запугиваниям» [67] . Путь к ядерной сделке не выглядел простым.

65

Damien McElroy, “Hassan Rouhani Vows to Lift Sanctions on Iran”, Telegraph, August 3, 2013,telegraph. co. uk/news/worldnews/middleeast/iran/10220564/Hassan-Rouhani-vows-to-lift-sanctions-on-Iran. html.

66

Президент Ирана – лишь второе лицо страны. Главой государства является пожизненно занимающий свой пост Высший руководитель Ирана. (Прим. пер.)

67

Mohammad Davari, “Iran’s Rowhani Takes Office with Vow to Rescue Economy”, Agence France Presse, August 3, 2013,news. yahoo. com/rowhani-set-become-irans-7th-president-073501208. html.

Поборник жесткого курса Хаменеи не желал идти на уступки по ядерной программе Ирана, считая переговоры с западными странами не просто унизительным делом, но и пустой тратой времени. Если учесть количество переворотов, которые, как считается, американские и британские спецслужбы организовывали на территории Ирана с 1950-х годов, глава государства, вероятно, полагал, что нельзя доверять Америке и Европе. По мнению Хаменеи, конфликт с США также является частью самоидентификации режима [68] ; по его словам, Тегерану «нужна вражда с Америкой, [исламской] революции нужна вражда с Америкой» [69] .

68

Karim Sadjapour, “How to Win the Cold War with Iran”, Atlantic, March 25, 2021,theatlantic. com/ideas/archive/2021/03/how-win-cold-war-iran/618388.

69

Karim Sadjapour, “Iranian Supreme Leader Ali Khamenei Is One Despot Trump Might Not Win Over”, Time, October 3, 2019,com/5691642/iran-supreme-leader-ali-khamenei-trump.