Политический порядок в меняющихся обществах

Идеология охранительства мало меняется от страны к стране. Неудивительно, что наибольшего развития она достигла в Латинской Америке, где широко распространено преторианство и высок уровень политической активности. Как сказал один аргентинский генерал, армии следует вмешиваться в политику для предупреждения «крупных бедствий, угрожающих национальной стабильности и целостности, оставляя в стороне меньшие бедствия, попытки уберечь от которых лишь мешают нам ясно видеть наш долг и исполнять его». Многие латиноамериканские конституции явным или неявным образом признают за армией эту охранительную функцию. Перуанские военные, например, оправдывали свои действия по недопущению апристов к власти следующим пунктом конституции: «В задачу вооруженных сил входит обеспечение в Республике законности, соблюдения Конституции и законов и охрана общественного порядка»³⁸. Можно сказать, что военные в некотором роде принимают на себя функции, аналогичные функциям Верховного суда США: на них лежит ответственность за сохранение политического строя, и они, соответственно, вмешиваются в политику в моменты кризиса или конфликта, чтобы наложить вето на те действия «политических» ветвей власти, которые противоречат основаниям, на которых зиждется данная система. Но помимо этого они озабочены и сохранением собственной институционной целостности и потому характеризуются внутренним разделением на две противостоящих категории, которые руководствуются тем, что можно назвать военными эквивалентами «правового активизма» и «правового невмешательства».

В наибольшей мере и наиболее явственно эта охранительная функция проявилась, вероятно, в бразильской армии. В дни вооруженного свержения императорского строя один из военных интеллектуалов отстаивал то, что он называл «неоспоримым правом вооруженных сил низлагать законную власть… если военные чувствуют, что это дело их чести, или считают это необходимым и уместным для блага страны» ³⁹ . Эта охранительная функция была в какой-то мере внесена в конституцию 1946 г., где написано, что назначение вооруженных сил состоит в том, чтобы «защищать отечество и гарантировать конституционный строй, а также законность и порядок». Первейшая обязанность армии, таким образом, состояла в том, чтобы охранять общественный мир и бразильскую республиканскую форму правления. Поэтому армия должна быть вне и выше политики. Если армия решает, что республика в опасности, что возникает угроза общественному порядку, то ее долг — вмешаться и восстановить конституционный порядок. После того как это сделано, она обязана устраниться и вернуть власть в руки нормальных (консервативных, представляющих средний класс) гражданских руководителей. «Военные, — говорил президент Кастельо Бранко, — должны быть готовы действовать согласованно, своевременно и к тому, чтобы перед лицом необходимости обеспечить в Бразилии правильность правительственного курса. Необходимость и возможность действия определяются не только стремлением быть опекунами нации, но и сознанием того, что ситуация требует чрезвычайных действий во имя блага нации». Эту доктрину, получившую некогда название «супермиссии», правильнее, вероятно, называть «государственничеством» (civism). В ней отражается та подозрительность, с какой армия относится к персонализму и к сильным, популярным, пришедшим к власти в результате прямого избрания и пользующимся поддержкой масс лидерам, таким, как Жетулиу, Жаниу, Жангу или Жуселину [34] . «Армия не желает никакого перонизма, никакой популярной партии, которая могла бы по своему организационному устройству угрожать доминирующему положению армии как выразителя и защитника национальных интересов» ⁴⁰ . Таким образом, армия мирится с существованием популярного лидера лишь до той поры, когда он начинает создавать массовую организацию из своих сторонников, которая может позволить ему оспорить роль армии в качестве арбитра в деле определения национальных ценностей.

34

Жетулиу, Жаниу, Жангу или Жуселину — Жетулиу Д. Варгас (Бразилия), Жоад (Жангу) Гуларт (Бразилия), Жуселину Кубичек (Бразилия); носителя четвертого из популярных прозвищ латиноамериканских лидеров установить не удалось (возможно, это Хуан Перон, аргентинский лидер).

США нередко поддерживали это представление об армии как охранительнице общественного порядка. Во многих случаях США были рады, когда военные смещали неугодные им правительства, а затем, чтобы примирить эти действия со своей демократической совестью, настаивали на том, чтобы при первой же возможности военные руководители передали власть новому — предположительно надежному — гражданскому правительству, сформированному в соответствии с результатами свободных выборов. С точки зрения модернизации и развития вторая ошибка дополняла первую. Ибо совершенно ясно как то, что за охранительством стоят самые возвышенные обоснования и мотивы, так и то, что оно оказывает крайне разлагающее и коррумпирующее воздействие на политическую систему. Нарушается связь между ответственностью и властью. Гражданские лидеры могут обладать чувством ответственности, но они знают, что не располагают властью и что им не дано утвердить свою власть, поскольку их действия подлежат вето со стороны военных. Военная хунта может обладать властью, но ее члены знают, что им не придется нести ответственность за последствия своих действий, поскольку они всегда могут вернуть власть в руки гражданских, если не справятся с проблемами управления. Можно было бы предположить, что в такой ситуации сформируется система сдержек и противовесов, в которой гражданские лидеры будут стремиться избежать вмешательства военных, а военные будут делать все возможное, чтобы избежать травматических последствий неумелой политики. В действительности, однако, системы такого типа побуждают обе стороны к наихудшему возможному поведению.

То, насколько кругозору военных свойственны все ограничения, типичные для среднего класса, заставляет считать безосновательными надежды на их все большее превращение в общественную силу, ориентированную на реформы. Высказывались, к примеру, предположения, что в будущем мы увидим появление латиноамериканского насеризма, т. е. «принятие на себя латиноамериканскими вооруженными силами той же ответственности за модернизацию и реформы, которую взяли на себя военные на Ближнем Востоке»⁴¹. Многие из латиноамериканцев, как гражданские, так и полковники, видят в насеровском варианте наиболее многообещающий путь в направлении социального, экономического и политического развития. Но у этих ожиданий мало шансов осуществиться. В большинстве обществ Латинской Америки нет условий для насеризма. Они слишком сложны, слишком дифференцированы и слишком экономически развиты, чтобы спасаться посредством военного реформаторства. По мере модернизации Латинской Америки роль военных там становилась все более консервативной. Между 1935 и 1944 гг. 50% переворотов в Латинской Америке преследовали реформистские цели изменения экономического и социального статус-кво; между 1945 и 1954 гг. такие цели были свойственны 23% переворотов; между 1955 и 1964 гг. — только 17%⁴². Сказать, что Бразилии 1960-х нужен Насер, это примерно то же, что утверждать, что России 1960-х нужен Столыпин. Эти два типа руководителей просто не соответствуют стадии развития, достигнутой этими обществами. В 1960-е Столыпин принес бы, вероятно, пользу в Иране или Эфиопии, а в Латинской Америке Насеру бы нашлось место на Гаити, в Парагвае, Никарагуа или даже в Доминиканской Республике. Остальная же часть континента была уже просто слишком высокоразвитой для столь привлекательно простой панацеи.

По мере того как общество становится сложнее, военным становится все труднее, во-первых, эффективно управлять и, во-вторых, захватывать власть. Как сравнительно немногочисленная, социально однородная, высокодисциплинированная и сплоченная группа верхушка офицерского корпуса может действовать вполне эффективно в качестве руководящей силы в обществе, которое остается достаточно несложным и малодифференцированным. По мере того как преторианское общество становится более сложным и дифференцированным, число общественных групп и сил множится и проблемы координации и согласования интересов все усложняются. В отсутствие эффективных центральных политических институтов для разрешения социальных конфликтов военные становятся всего лишь одной из многих сравнительно изолированных и автономных общественных сил. Их способность добиваться поддержки и побуждать к сотрудничеству снижается. Кроме того, военные, разумеется, далеко не всегда владеют теми эзотерическими искусствами ведения переговоров, достижения компромиссов и завоевания массовых симпатий, которых требует политическая деятельность в условиях сложного общества. Общество попроще можно взнуздать, пришпорить и повести к цели. Но там, где велика социальная дифференциация, политический лидер должен уметь балансировать и достигать компромиссов. Сама тенденция выбирать охранительную роль в более сложноорганизованном обществе свидетельствует о том, что военным не чуждо сознание трудностей, связанных с интеграцией общественных сил в таком обществе.

Речь идет не только о том, что высокоспециализированной группе труднее осуществлять руководящую роль в более сложноорганизованном обществе; сами средства, с помощью которых военные могут захватывать власть, начинают утрачивать свою эффективность. По самой своей природе переворот как метод политического действия становится все менее адекватным по мере роста политической активности. В олигархическом обществе и на ранних этапах развития радикального преторианского общества насилие имеет ограниченное распространение, поскольку правительство слабо и политическая жизнь характеризуется малой интенсивностью. Число участников политического процесса невелико, и они чаще всего сравнительно тесно связаны между собой. В Бирме, к примеру, военные и политические лидеры были в большой мере охвачены брачными связями ⁴³ . Но с ростом политической активности и усложнением общества осуществлять перевороты все труднее, и они становятся все более кровавыми. 81% переворотов в Латинской Америке в период между 1935 и 1944 гг. были практически бескровными, без уличных боев и других форм участия населения. В 1945–1954 гг. невысокий уровень насилия наблюдался уже в 68% случаев, а в 1955–1964 гг. — только в 33% случаев ⁴⁴ . Все более насильственный характер переворотов, естественно, имел следствием растущее использование форм насилия со стороны других общественных групп. По мере того как общество становится более сложным, другие группы вырабатывают собственные средства противодействия военным. Если предпринимается попытка ущемить их интересы, они могут в ответ прибегнуть к своим формам насилия или принуждения. Всеобщие забастовки, к примеру, сыграли большую роль в свержении режима в Гватемале в 1944 г. и в пероновском консолидационном перевороте в Аргентине в 1945 г. ⁴⁵ . Когда число групп, участвующих в политической жизни, велико, желающий получить власть нуждается в более широкой опоре, чем та, которой располагает обычно классическая группа. Всеобщей забастовкой можно было остановить Каппа, но не Гитлера. Сходным образом, традиция «пронунсиаменто» [35] в Испании прервалась в 1936 г. Мятеж армии привел не к перевороту, а к гражданской войне — после того как в поддержку правительства выступили профсоюзы, радикалы, каталонцы и другие группы. В крайних случаях вето-переворотов часто создавались рабочие ополчения — либо для того, чтобы защитить власть от посягательств со стороны регулярной армии, либо же для того, чтобы создать противовес регулярной армии, прежде чем она захватит власть.

35

Пронунсиаменто — военный переворот (а также призыв к нему) в Испании и Латинской Америке.

Следующие друг за другом перевороты, таким образом, в конечном счете снижают возможность переворотов. Перемены во власти и политике требуют либо сложного торга и соглашений между многими группами, либо кровавой гражданской войны. По мере того как расширяется число участников политического процесса, насилие становится менее частым, но более ожесточенным. Как указывал Д. Растоу: «Один-два века тому назад могли прогонять или казнить везиров, смещать или убивать султанов. Но рядовой ремесленник, крестьянин или кочевник практически не ощущали изменений. Сегодня же, напротив, политическое убийство, переворот — а иногда и простые выборы — нередко сопровождаются масштабными политическими или даже военными акциями, массовыми арестами и депортацией, запрещением газет и политическими судебными процессами. Нестабильность, некогда напоминавшая рябь на поверхности, теперь вздымает волны по всему обществу»⁴⁶. Демократизация управления в обществе, где насилие составляет неотъемлемую принадлежность управления, означает и демократизацию насилия. На смену государственному перевороту — внутриполитическому силовому конфликту ограниченного масштаба — может прийти революционная война или другая форма насильственных действий, в которые вовлечено множество элементов общества. Возможно, конечно, что консервативные элементы мирно уступят требованиям новых, появляющихся на политической арене групп, открывая тем самым дорогу процессам мирного изменения. Если же они этого не сделают, то уменьшение роли военных в общественной жизни и управлении вполне может сопровождаться повышением роли насилия.

Захват военными власти путем переворота, целью которого было помешать росту политической активности, приносит политической системе лишь временное облегчение. Единственное, что объединяет группы, участвующие в перевороте, это их стремление пресечь или обратить вспять те тенденции, которые, как они считают, подрывают существующий политический строй. Как только военные оказываются у власти, коалиция участников переворота начинает распадаться. Она может распасться на множество мелких клик, каждая из которых пытается реализовать свои цели. Чаще же она распадается на две больших фракции — радикалов и умеренных, сторонников жесткой и сторонников мягкой линии, «горилл» и «легалистов». Борьба между умеренными и радикалами может касаться многих вопросов, но обычно ключевым становится вопрос о возвращении к власти гражданских политиков. Хунта, приходящая к власти в ходе вето-переворота, всегда обещает быстрый уход и возвращение к нормальному гражданскому управлению. Однако сторонники жесткой линии настаивают на том, чтобы военные оставались у власти и навсегда исключили возвращение к власти тех гражданских групп, которые были устранены в результате переворота, а также на проведении структурных реформ в политической системе. Обычно сторонники жесткой линии — государственники в экономике и авторитаристы в политике. Умеренные, с другой стороны, обычно рассматривают задачи переворота как более ограниченные. После того как неприемлемые политические лидеры устранены с политической сцены и проведены некоторые политические и административные изменения, они склонны считать, что их дело сделано и они могут уйти на политическую периферию. Как и в прорывных переворотах, отмечающих начало политической активности среднего класса, в вето-переворотах тоже первыми к власти приходят умеренные. Их умеренность состоит, однако, не в том, что они готовы идти на компромиссы с существующей олигархией, а в том, что они готовы идти на компромиссы с нарождающимися массовыми движениями. Радикалы, с другой стороны, сопротивляются росту политической активности населения. В прорывном перевороте радикал не идет на компромиссы с олигархией; в вето-перевороте радикал не идет на компромиссы с массами. Один торопит историю; другой пытается ее тормозить.

Противостояние умеренных и радикалов означает, что вето-перевороты, как и прорывные перевороты, часто происходят парами: за первым переворотом следует второй, консолидационный, в ходе которого сторонники жесткой линии пытаются свергнуть умеренных и предотвратить возвращение власти в руки гражданских лиц. В этом случае, однако, меньше вероятность, что консолидационный переворот будет успешным, чем тогда, когда на арену выходит средний класс. К примеру, в Аргентине в 1958 г. и повторно в 1962 г. умеренные военные, желавшие возвращения к власти гражданских политиков, смогли подавить попытки «горилл» помешать этому переходу. В Турции в 1960 и 1961 гг. генерал Гюрсель также сумел подавить попытки консолидационного переворота, предпринятые радикальными полковниками. В Корее после военного переворота 1961 г. развернулась аналогичная борьба между старшими офицерами, склонявшимися к возвращению гражданской власти или к приданию гражданских черт военному правлению, и теми молодыми полковниками, которые настаивали на сохранении власти в руках военных в течение долгого времени для того, чтобы очистить корейскую политическую систему. Осенью 1962 г. генерал Пак выказал желание придать своему правлению гражданскую форму и заявил о намерении баллотироваться в президенты в открытых выборах. Зимой 1963 г. члены военной хунты высказались против этих действий. Со временем, однако, победили умеренные, и выборы были проведены поздней осенью 1963 г. Напротив, в той борьбе, которая началась в Бирме после переворота, произошедшего в марте 1962 г., умеренные потерпели поражение, и главный выразитель их позиции, генерал Аун Гуи, был в феврале 1963 г. выведен из состава правительства как сторонник возвращения гражданской власти.

Главное противоречие, связанное с охранительной ролью армии, коренится в двух основополагающих допущениях: что армия выше политики и что армия должна вмешиваться в политику для предотвращения изменений в политической системе. Охранительная роль армии зиждется на тезисе, что причинами военного вмешательства являются временные и экстраординарные нарушения в работе политической системы. В действительности, однако, эти причины лежат внутри политической системы и являются неизбежным следствием модернизации общества. Их нельзя устранить простым устранением людей. Кроме того, если армия блокирует завоевание власти другой общественной группой, то это ведет к объединению заинтересованных институтов и лиц и к появлению у офицеров смертельного страха перед возмездием, которое обрушится на них, как только они когда-нибудь отменят свое вето. В результате основания для вмешательства сохраняются, и армия оказывается обреченной на то, чтобы все время препятствовать приходу к власти некогда отстраненной группы.

Армия, предпринявшая вмешательство в политику в форме вето-переворота, оказывается перед выбором, с которым столкнулась бразильская армия после переворота в апреле 1964 г. «Бразильской армии, — писал тогда Тайсон, — приходится выбирать между тем, чтобы и дальше быть втянутой в бразильскую политику, что неизбежно приведет к разногласиям и нарушит единство армии, и тем, чтобы позволить другим существующим и вновь возникающим группам организовываться в целях эффективного политического действия, — ценой утраты своей монополии на власть и положения верховного арбитра»⁴⁷. Точнее сказать, армия, предпринимающая такого рода вмешательство, может выбирать из четырех способов действия — удерживая власть или возвращая ее в руки гражданских, с одной стороны, и мирясь с ростом политической активности или препятствуя ему. Каждое из решений, однако, связано с издержками как для военных, так и для политической системы.