Политический порядок в меняющихся обществах

Сходный тип эволюции имел место в Египте. Переворот «Свободных офицеров» в июле 1952 г. был типичным реформаторским движением военных. В последующие за переворотом два года его руководители, организованные в Совет революционного командования, систематически принимали меры для устранения конкурирующих источников легитимности и народной поддержки. Король был немедленно отправлен в ссылку, и годом позже монархия была упразднена. Три политические партии, которые могли оспаривать власть офицеров — Вафд, коммунисты и «Братья-мусульмане», — были запрещены законом, их лидеры преследовались и сажались в тюрьмы. Весной 1954 г. победа Насера над Нагибом внутри «Свободных офицеров» стала сигналом к окончательному отказу от парламентских институтов. К концу 1954 г. все основные источники политической легитимности и политические институты, существовавшие до переворота, были уничтожены или дискредитированы. По существу, с доски, на которой писалась политика, все было полностью стерто. Вопрос теперь стоял так: какого рода политические институты могут быть созданы — и могут ли — взамен уничтоженных?

В 1956 г. была введена в действие новая конституция, которая предусматривала избираемое народом национальное собрание Это собрание, созданное в 1957 г., и второе собрание, выбранное в 1964 г., по временам критиковали правительственные программы и добивались внесения в них некоторых изменений⁵⁸. Основная власть, однако, оставалась в руках военных руководителей и особенно Насера, который регулярно избирался и переизбирался подавляющим большинством. Ясно, что формальная правительственная структура едва ли могла сама по себе обеспечить механизм легитимизации власти и организации участия народа в политической жизни. Имели место три серьезные попытки военных руководителей создать национальную ассоциацию для заполнения институционного вакуума. Первая, Съезд освобождения, была организована в январе 1953 г., еще до сосредоточения власти в руках «Свободных офицеров». «Съезд освобождения, — говорил Насер, — не есть политическая партия. Это средство организации народной силы для перестройки общества на новой здоровой основе»⁵⁹. Съезд выполнял, однако, некоторые из функций политической партии. Он служил для военных средством мобилизации и организации народной поддержки в борьбе с другими политическими группами, особенно «Братьями-мусульманами», и для проникновения в другие массовые организации, такие, как профсоюзы и студенческие группы, и контроля над ними. Эти функции он выполнял достаточно успешно. Однако сосредоточение власти в руках Совета революционного командования в 1954 г. устранила основания для существования Съезда освобождения и в то же время увеличила число его членов до необъятных размеров. Это число достигло в конечном счете нескольких миллионов человек, и в результате сильно снизилась эффективность Съезда.

Новая конституция 1956 г. провозгласила, что «Народ Египта сформирует Национальный союз, дабы достичь целей революции и всеми возможными средствами заложить прочные основания нации в политической, социальной и экономической областях». Союз был организован весной 1957 г. и заменил Съезд освобождения в качестве средства, с помощью которого режим пытался добиться массовой поддержки. Власти стремились обеспечить максимально широкое членство: Национальный союз, говорил Насер, «это нация в целом»⁶⁰. И он тоже вскоре набрал несколько миллионов членов и стал слишком большим и аморфным, чтобы быть эффективным. В 1962 г., после разрыва с Сирией, была предпринята еще одна попытка создать организацию, Арабский социалистический союз, для мобилизации и организации населения.

Важно отметить, что АСС был первоначально задуман таким образом, чтобы избежать некоторых слабостей Съезда освобождения и Национального союза. Как и бирманские военные, египетские руководители сместили акцент, по крайней мере в теории, с массовой организации в сторону элитной или кадровой организации, с активным и неактивным членством и первоначально с ограничением членства десятью процентами населения⁶¹. Со временем, однако, АСС тоже разросся, и через два года число его членов оценивалось в 5 млн. человек. В 1964 г. сообщалось, что Насер пытался дополнить АСС еще одной группой, в которой должно было быть только 4000 членов и которая функционировала бы как «правительственная партия» внутри АСС. Новая организация была задумана Насером, чтобы «обеспечить мирную передачу власти и преемственность его политики, на случай если что-нибудь с ним случится»⁶².

В Бирме и Египте военные, таким образом, попытались создать массовые национальные организации, открытые для всех, а потом, когда этот замысел потерпел неудачу, направили свои усилия на создание того, что официально в Бирме и неофициально в Египте приобрело характер кадровой партии с ограниченным членством. Первоначальный замысел военных руководителей отражает их стремление избежать политики. Другие общества, как выразился один комментатор, пытаются «включить групповые интересы и групповую борьбу в процесс легитимизации и нормальный ход общественной жизни, тогда в центре египетской модели общества стоит некая организация, которая эффективно производит и справедливо распределяет между индивидами через индивидов»⁶³. Союз всех предполагает единство всех. Но именно для достижения этой цели и создается политическая организация. Ни бирманская, ни египетская организации не могли выполнять функций, требуемых от политических институтов. Они охватывали всех, тогда как власть была сосредоточена в руках немногих. Они, с одной стороны, не отражали существующей структуры общественных сил, с другой — не служили тем инструментом, посредством которого господствующая общественная сила могла распространять вширь, ограничивать и легитимировать свою власть.

Вместо того чтобы начинать с группы, которая существовала — национальной хунты, — и пытаться ее организовать и институциализовать, бирманские и египетские лидеры начинали с группы, которая не существовала — национального сообщества, — и пытались ее организовать. Они пытались вдохнуть жизнь в организации, не укорененные ни в какой сплоченной общественной силе. Институт — это организация, которую ее члены и другие ценят как таковую. Организация, в которую может или должен вступить каждый, имеет меньше шансов стать институтом, чем та, членство в которой доступно не всякому. «Если партия открыта для всех, — задает вопрос Хелперн, — зачем кому-либо стремиться туда попасть?»⁶⁴ И в Бирме, и в Египте офицеры, игравшие ведущую роль в группе заговорщиков, составили некий орган — Революционный совет в Бирме, Совет революционного командования в Египте — для управления правительством. Эти органы могли бы стать центрами новой структуры управления. В Египте «Свободные офицеры» были, по словам Ватикиотиса, «политической группой, приближающейся по своим пропорциям к партии»⁶⁵. «Свободные офицеры», однако, отказались признавать себя тем, чем они были, эмбриональной партии, и тем самым лишили себя возможности институциализовать свою роль. Вместо того чтобы сделать Совет революционного командования центральным органом новой политической структуры, они распустили его в 1956 г., когда была принята новая конституция, Насер был избран президентом, и предполагалось, что документы и плебисциты творят институты.

В результате в Египте не было создано никакой организации, которая бы облегчила перемены в социальном составе новой правящей элиты. Говорят, что Насер стремился заменить армию как главный источник кадров на высшие посты в государственном руководстве «более тесным союзом с гражданскими группами, состоящими из профессионалов и интеллектуалов»⁶⁶. Проблема состояла в том, чтобы открыть доступ новым элементам, не отказываясь от первоначальных и наиболее важных источников поддержки в армии. Партийная организация есть одно из средств осуществления этой функции: она обеспечивает общий фокус лояльности и идентификации и для военных, и для гражданских и тем самым становится средством различения индивидов по иным основаниям, нежели их гражданский или военный статус. Между тем военные, вместо того чтобы строить от центра к периферии, попытались организовать всех сразу, двигаясь от периферии к центру. «Идея плетения паутины комитетов, центром которой стал бы Каир, могла бы оказаться привлекательной и даже полезной, — писал о Национальном союзе журнал „Экономист“. — Проблема, однако, в том, что в ОАР люди, о которых идет речь, мало делают и еще меньше понимают. Так, деревни, призванные участвовать в выборах, голосовали за те самые семейства, которые всегда занимали здесь господствующее положение, и паутина рвалась задолго до возникновения центра»⁶⁷.

В Пакистане была предпринята попытка построения непартийной политической сети другими средствами. Пакистан до 1958 г., как Египет до 1952 г., по видимости управлялся парламентским режимом, где депутаты представляли небольшое число олигархических групп и групп интеллектуалов. Основным держателем власти была, однако, бюрократия. Короткий период народного, или партийного, правительства в Пакистане фактически закончился в апреле 1953 г., когда генерал-губернатору удалось сместить премьер-министра, который до этого момента пользовался поддержкой внушительного большинства в Национальном собрании. По существу, этот переворот создал систему совместного правления бюрократов и политиков, а последующий переворот октября 1958 г. привел к простому переходу власти из рук неэффективных гражданских бюрократов в руки эффективных военных бюрократов. Однако, в отличие от Насера, фельдмаршал Мохаммед Айюб Хан вполне сознавал важность политических институтов и предпринял очень тщательную разработку того типа институционной структуры, которая пригодна для Пакистана. Он сформулировал свои идеи в меморандуме о «Настоящих и будущих проблемах Пакистана», написанном, когда он был министром обороны в октябре 1954 г., за четыре года до того, как он захватил контроль над правительством⁶⁸. Новые институты, созданные в Пакистане после 1968 г., были в значительной мере результатом сознательного политического планирования. Айюб Хан более, чем кто-либо другой из политических лидеров стран, переживавших после Второй мировой войны модернизацию, приблизился к роли Солона или Ликурга, или же «великого законодателя» в соответствии с платоновской или руссоистской моделью. Новые политические институты Пакистана создавались в три этапа, два из которых были запланированы Айюб Ханом, а один был навязан ему условиями политической модернизации. Первые два этапа были предназначены для того, чтобы, с одной стороны, обеспечить концентрацию власти, а с другой — регулируемое ее распределение.

«Первичные демократические организации» (Basic Democracies) были теми основными институционными инструментами, которые должны были обеспечивать участие народа в политической жизни. Они были созданы через год после военного переворота как попытка сформировать систему демократических институтов, которые бы, по выражению Айюб Хана, были «просты для понимания, легки в работе и дешевы; ставили перед избирателем такие вопросы, которые он может понять без подсказки; обеспечивали эффективное участие всех граждан в полную меру их возможностей; производили на свет достаточно сильные и устойчивые правительства»⁶⁹. Была сформирована иерархия советов. На нижнем уровне были «союзные советы» в составе десяти членов каждый, по одному члену на одну тысячу человек населения, избираемые всеобщим голосованием. Над ними стояли советы «тхана», или «техсил», составленные из глав союзных советов, плюс такое же число назначенных по должности членов. Еще выше располагались советы районов, также состоявшие наполовину из гражданских служащих, наполовину из «первичных демократов» (Basic Democrats), назначенных «дивизионным комиссаром». Над ними же стояли «дивизионные советы», комплектовавшие аналогично советам районов. Функции этих органов были связаны в первую очередь с экономическим и социальным развитием, местным самоуправлением, административной координацией и проведением выборов.

Выборы в союзные советы проводились в декабре 1959 г. и в январе 1960 г. при участии 50% избирателей. Почти 80 000 «первичных демократов» составили корпус политических активистов и ядро политической системы. Большинство из них были новичками в политике, и в соответствии с характером политической структуры они оказались достаточно равномерно распределены в населении. Большинство «первичных демократов» составили грамотные и достаточно обеспеченные люди. При этом более 50 000 из них были заняты в сельском хозяйстве⁷⁰. До 1959 г. пакистанская политика была почти исключительно ориентирована на город. «Общественное мнение в Пакистане определяют городской средний класс, землевладельцы и некоторые религиозные лидеры. Это слишком узкое и неустойчивое основание, для того чтобы строить на нем прочное и эффективное государство… Политическая активность по большей части была замкнута в пределах небольшой группы активных политиков, живущих в городах. Простой человек, особенно в сельских районах, мало что знал о маневрах, происходивших в столицах провинций и страны в целом, или был к ним безразличен. Рядовые люди не привыкли видеть себя как избирателей»⁷¹. Однако «первичные демократические организации» принесли политику в сельские области и породили класс сельских политических активистов, которым предстояло сыграть свою роль в местной и общенациональной политике. Впервые политическая активность вышла за пределы городов и распространилась по сельской местности. Политическая активность тем самым расширилась, правительство получило новый источник поддержки, и был сделан значительный шаг в направлении создания того институционного звена между правительством и сельским населением, которое является необходимым условием политической стабильности в стране, переживающей модернизацию.

Корпус «первичных демократов» стал в какой-то мере конкурентом двух других общественных групп, активных в пакистанской политике. С одной стороны, будучи территориально связан с селом, он был оторван от городских интеллектуалов среднего класса и имел противоположные им интересы. «Вся интеллигенция, — предупреждал „первичных демократов“ один из пакистанских министров, — против вас»⁷². С другой стороны, структура «первичных демократических организаций» не могла не породить конфликт бюрократических и народных интересов. Их назначение, по словам Айюб Хана, состояло в том, чтобы обеспечить условия, когда «каждая деревня и каждый житель деревни… станет равноправным с администрацией партнером в решении государственных задач»⁷³. Вместо создания полностью автономной политической структуры, отдельной от административной, была предпринята попытка образовать некую смешанную структуру, сочетающую в себе бюрократические и народные элементы, так чтобы народные элементы преобладали на нижних уровнях, а официальные, бюрократические — наверху. Это, естественно, привело к трениям между гражданскими служащими и выборными руководителями. Однако борьба между этими двумя элементами велась внутри единой институционной структуры и, таким образом, способствовала упрочению этой структуры и идентификации с ней как чиновников, так и выборных деятелей. Как выражение народного недовольства бюрократией, так и проведение бюрократами правительственной политики осуществлялись через структуру «первичных демократических организаций».