Руководство по закупкам

Второй случай – это когда и закупщик, и подрядчик безразличны к риску. При таких условиях, в принципе, закупщику следует передать все риски подрядчику для максимизации стимулов к лучшему исполнению контракта. Эта цель может быть достигнута с помощью выбора такой формы контракта, где вся деятельность по снижению издержек ложится на подрядчика; таким образом, именно ему приходится справляться со всем риском.

В этой главе анализируется случай, когда подрядчик беспокоится о рисках как минимум так же, как и закупщик. Именно такая ситуация чаще всего возникает в закупках [93] , когда эффективное распределение рисков заключается в принятии всех рисков закупщиком. Как будет показано далее, это может отрицательно сказаться на средствах стимулирования.

93

В конкурентных торгах на получение закупочных контрактов часто участвуют малые и средние компании, которые из-за своего размера подвергаются большему риску, чем крупные компании. Дополнительный потенциальный риск в государственных закупках возникает из-за обычных для государственных структур задержек в платежах. В отличие от крупных компаний, обладающих высокой степенью диверсификации деятельности и стабильным финансовым положением, небольшие компании несут высокие издержки, если покупатель не платит вовремя, так как их текущая деятельность и процесс инвестирования напрямую зависят от данных денежных потоков. Подобная ситуация является не только прямым и явным источником риска, но также и потенциальным препятствием для выхода на рынок закупочных контрактов. Возможным источником неопределенности также является тот факт, что зачастую мелкие поставщики подают групповую заявку для участия в контракте госзакупок (либо для получения субподряда на часть закупки), но подобное группирование приводит к возникновению зависимости производительности каждого поставщика от эффективности всех остальных участников группы. Низкое качество исполнения контакта одним из подрядчиков компрометирует остальных и снижает общее качество закупки.

4.2.2. Роль мотивации в повышении качества и снижении затрат

На рынке закупок стандартизованных товаров и услуг параметры качества могут быть оценены со сравнительно небольшими издержками. К примеру, обычными качественными характеристиками ноутбука являются тип экрана, процессора, памяти и внешних устройств. Кроме того, может быть проверена скорость доставки. Услуги уборки больничных палат также обладают большим количеством проверяемых параметров качества. Действительно, достаточно просто измерить концентрацию бактерий в воздухе и на полу.

Если качество подлежит проверке и оценке, считается эффективным описание в контракте требуемых стандартов качества, а также включение условий о наложении штрафов за их несоблюдение и, по возможности, о вознаграждении в случае достижения более высоких результатов. Размер налагаемого штрафа должен устанавливаться таким образом, чтобы подрядчику было выгоднее обеспечить обещанное на этапе отбора качество, чем сэкономить и нарушить условия контракта. Поскольку у разных поставщиков могут быть разные затраты в случае снижения оговоренного уровня качества и поскольку эти затраты чаще всего неизвестны закупщику, обычно нелегко установить штрафы в размерах, которые заставят подрядчика обеспечить желаемое качество. Также в случае возникновения разногласий завышенные штрафы могут быть оспорены в суде. Дело в том, что суд определяет как справедливые только те штрафы, которых достаточно для покрытия реальных убытков, понесенных покупателем (см. Главу 12 для более подробного обсуждения устанавливаемого уровня неустоек) [94] .

94

В этом заключается принцип «ликвидации убытков», предусмотренный в контрактном законодательстве Великобритании. Интересное обсуждение этой проблемы приведено в работе [Anderlini, Felli, 2005].

Предположим, что неустойка за нарушение обещанных условий по определенному параметру качества составляет 100 евро, и всего присутствует три конкурирующих поставщика, А, Б и В, которые могут сэкономить 20, 90 и 150 евро соответственно, снизив качество исполнения контракта. А и Б всегда предпочтут выполнить обещанное, но В поступит иначе, поскольку выиграет 50 евро в случае нарушения контракта. Вместе с тем, если каким-либо образом закупщику удастся получить информацию об этих затратах, он может установить размер штрафа на уровне 160 евро и таким образом вынудить всех поставщиков следовать обещанным условиям качества.

При закупке нестандартных товаров и услуг, таких как медицинские и образовательные услуги или сложные инфраструктурные проекты (высокотехнологические IT-проекты), появляются такие сферы сделки, которые невозможно оговорить в формальном контракте, даже если они явно оцениваются договорными сторонами [95] . Это происходит по той причине, что существуют параметры соглашения, которые невозможно проверить третьим лицам, например, суду. Качество закупаемых товаров или услуг часто содержит элементы, не подлежащие проверке.

95

Например, в случае предоставления услуг консалтинга, даже если подрядчик обязуется нанять высококвалифицированных специалистов с большим опытом работы, его способность выполнить необходимые условия может оказаться ниже, чем ожидается. Подобный аспект сложно или невозможно рассмотреть в рамках контракта.

В этой главе будут рассмотрены как проверяемые и, следовательно, упоминаемые в договоре элементы качества, так и элементы, не подлежащие проверке и не включаемые в условия контракта. Будет обсуждаться проблема стимулирования, возникающая в случае, когда подрядчик может предпочесть исполнить контракт некачественно для снижения своих производственных издержек и трудозатрат.

Что касается производственных затрат, общая себестоимость производства единицы продукции (товара или услуги) в большинстве закупочных ситуаций может быть посчитана на основе бухгалтерских данных. По этой причине в данной главе в основном внимание будет уделяться ситуациям, в которых бухгалтерская отчетность является достоверной и общую себестоимость возможно перепроверить. Это позволяет закупщику связать механизм платежа с покрытием себестоимости; плюсы и минусы такого подхода будут обсуждаться более глубоко по ходу главы. Вместе с тем, хотя общие издержки возможно измерить, не всегда есть возможность проверить специфические аспекты затрат подрядчика, например, его усилия и мотивацию. Основным вопросом, поднимаемым далее, являются способы стимулирования подрядчика к проведению ценных действий по снижению затрат и вероятности резкого роста издержек.

Перед тем как завершить данный раздел, авторам хотелось бы подчеркнуть, что разные формы контрактов связаны с разными затратами по их управлению, как то: проверкой достоверности бухгалтерских издержек подрядчика, измерением разных уровней стандартов качества, расчетом и подтверждением штрафных санкций и, в общем, контролем соответствия условиям, обозначенным в первоначальном договоре. Для краткости вышеперечисленные затраты не будут обсуждаться отдельно, но, тем не менее, хотелось бы отметить, что заключение сложных контрактов, как правило, связано с ростом управленческих издержек, и закупка не может быть эффективной без эффективного контрактного управления [96] .

96

В статье [Iossa, Legros, 2004] в качестве примера показано, как иногда бывает разумно выбрать формат закупочного контракта, который принудит будущего потенциального подрядчика к раскрытию полной информации о процессе его исполнения условий договора.

4.3. Самые распространенные типы закупочных контрактов: формальные контракты

В правилах закупок для федеральных нужд США (FAR, часть 16) большое внимание уделено вопросу оформления контрактов. FAR описывают большое количество разновидностей контрактов, которые можно использовать в закупках, рекомендуют правила и процедуры и предоставляют руководство по выбору подходящего контракта в зависимости от обстоятельств и особенностей проводимой закупки. Министерство торговли и промышленности (DTI) и Министерство государственной торговли (OGC) в Великобритании предлагают рекомендации по выбору типа договора для закупок дороже 10 тыс. фунтов. Подобно FAR, Министерство торговли и промышленности Великобритании описывает множество видов контрактов и предлагает рекомендации, полезные для закупщиков, экспертов, профессиональных консультантов, высшего руководства компаний (которое нуждается в кратком обзоре основных принципов), а также для поставщиков (которые быстрее смогут понять потребности закупочных отделов).

В практике заключения закупочных контрактов различают три общих типа договоров: контракт с фиксированной ценой (fixed-price), контракт типа «издержки плюс фиксированная прибыль» (он же контракт с возмещением затрат – cost reimbursement, cost-plus) и поощрительный контракт (incentive contract). Наиболее распространенными формами являются контракты с фиксированной ценой и поощрительные контракты. Большинство договоров закупок представляют, по сути, комбинацию трех общих категорий и могут оговаривать систему поощрений по одним условиям и фиксированную цену по другим, совмещая разные типы контрактов для адаптации договора к специфическим особенностям каждой закупки.

4.3.1. Контракт «издержки плюс фиксированная прибыль»

Отличительной чертой контракта с возмещением затрат (cost-reimbursement contract, CRC) является согласие покупателя возместить все (документированные) производственные издержки, связанные с проектом, и заплатить фиксированную комиссию сверх этого (такие контракты также называются в практике FAR «издержки плюс фиксированная прибыль»). Таким образом, подрядчику не стоит беспокоиться по поводу возможных расхождений между прогнозируемыми и реальными производственными издержками, он полностью застрахован от любого превышения затрат. Однако по этой же причине недостатком CRCs (контрактов с возмещением затрат) является то, что у подрядчика отсутствуют стимулы для принятия мер по снижению или ограничению издержек. Вместе с тем, если меры подрядчика по снижению издержек не приносят успеха по причине влияния непредсказуемых событий на завершение проекта, он не может нести ответственность за расхождения между прогнозируемыми и реальными затратами [97] .

97

Практические рекомендации четко оговаривают сферу применения контрактов с возмещением затрат, например, «когда неопределенность, связанная с исполнением контракта, не позволяет определить с достаточной точностью уровень затрат и использовать любой вид контракта с фиксированной ценой». См.: FAR (2005, 16.301-3).

Особой формой CRCs является контракт с установленным потолком цены (capped price contract, CPC), часто используемый Министерством торговли и промышленности Великобритании, особенно для профессиональных и консалтинговых услуг. Данный тип контракта схож с контрактами с возмещением затрат в том, что ежедневная комиссия, включающая также и компонент прибыли, оговаривается на определенное максимальное число дней. К примеру, контракт может включать условие о комиссии в размере 500 фунтов в день на протяжении тридцати дней, так что потолок устанавливается на уровне 15 тыс. фунтов. Этот потолок четко оговаривается в контракте или заказе на поставку. Если подрядчику удается завершить задание в оговоренные сроки, его счет окажется меньше максимальной оговоренной цены. Однако, если подрядчик нуждается в дополнительном времени для завершения контракта, ему придется обращаться в суд для увеличения «потолка». Логика такого контракта заключается в том, что закупщик не всегда в состоянии адекватно оценить, сколько усилий нужно потратить на подготовку, например, финансового отчета. Вместе с тем очень важно ясно оговорить «потолок» по срокам, иначе у подрядчика может возникнуть дополнительный стимул искусственно продлить сроки проекта, таким образом повышая конечную цену [98] .

98

Это простое наблюдение соответствует руководству OGC, согласно которому контракт с установленным потолком цены никогда не должен заключаться только на основе согласованной ежедневной (или другой регулярной) комиссии, но должен также включать потолок времени или общих затрат на исполнение контракта.

Контракты с ценовой спецификацией (unit price contract, UPC) схожи с CPCs (контрактами с установленным «потолком» цены) в том, что закупщик просит поставщиков предоставить предложения с расшифровкой цены по каждому пункту, однако такой контракт не включает никаких ограничений. Кроме того, покупатель объявляет свою оценку количества пунктов, необходимых для завершения проекта. По каждому предложению покупатель оценивает общую прогнозируемую стоимость, или баллы предложения. Контракт присуждается фирме с наименьшим количеством баллов, и покупатель должен заплатить за все пункты, необходимые для завершения проекта [99] .

99

В работе [Ewerhart, Fieseler, 2003] анализируются последствия выбора поставщиками конкурентной стратегии в торгах на получение контракта с ценовой спецификацией.